Адвокатское Бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры», Руководитель налоговой практики
В первую очередь необходимо оценить мотивы законодательной инициативы. Из пояснительных записок к законопроектам следует, что мотивом для законодательной инициативы стало опасение авторов в том, что при подаче жалобы в вышестоящий налоговый орган налогоплательщик «не застрахован от того, что решение может быть изменено в той части, которая не обжаловалась. Если налогоплательщик не будет присутствовать при рассмотрении его жалобы, то очевидно, что он не будет знать о вменяемых ему нарушениях и не сможет представить свои возражения по данным обвинениям».
Очевидно, авторы проекта посчитали, что предоставление налогоплательщику права присутствовать при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе, даст возможность защититься от негативных последствий пересмотра обжалуемого решения. Подтверждая правильность такого подхода, авторы законопроекта апеллируют к судебной практике (например, определение Высшего Арбитражного Суда РФ № 6140/09 от 24.06.2009 г.), которая восприняла позицию о том, что лишение налогоплательщика права непосредственно участвовать в рассмотрении жалобы является существенным нарушение процедуры обжалования, достаточным для отмены решения вышестоящего налогового органа (отметим, что практика не нашла своего отражения в постановлениях Президиума ВАС РФ). Авторы законопроекта позитивно оценивают этот подход и предлагают закрепить его на уровне закона.
И действительно в целом надо отметить, что процедурные вопросы обжалования решений в вышестоящих налоговых органах не урегулированы в законе достаточно определенно. Не установлены, например, пределы рассмотрения жалобы, не определен правовой статус решения, которое выносится вышестоящим налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы. Эти вопросы нуждаются в дополнительном позитивном регулировании.
Однако можно ли добиться того эффекта, на который, скорее всего, рассчитывают авторы законопроекта, предлагаемыми изменениями? На наш взгляд, нет.
Наличие у налогоплательщика права на непосредственное участие при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе никак не повлияет не пределы рассмотрения жалобы и объем полномочий вышестоящего налогового органа при пересмотре решения. При этом нужно также отметить, что вышестоящий налоговый орган не может по результатам рассмотрения жалобы принять решение, которое бы выходило за пределы обстоятельств, изложенных в обжалуемом решении. Вышестоящий орган не может вменить налогоплательщику какие-либо дополнительные нарушения. И эта позиция уже сформировалась в судебной доктрине (см. например, Постановление ВАС РФ № 5172/09 от 28.07.2009 г.). Поэтому опасения авторов законопроекта в этой части кажутся не вполне обоснованными.
Важно также оценить и вопрос о том, будет ли нарушение права налогоплательщика на участие в рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе (если такое право все же будет позитивно предусмотрено законом), основанием для отмены решения вышестоящего налогового органа. И если да, то какие правовые последствия это будет иметь для обжалуемого решения (его действительности). Законопроекты ответа на этот вопрос не дают.
Для сравнения нужно отметить, что сейчас законом позитивно урегулировано то, что нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки и, в частности, лишение налогоплательщика возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя – основание для отмены решения налогового органа вышестоящим органом или судом. Если от предлагаемых поправок ожидается такой же эффект, это нужно было бы позитивно урегулировать в проекте закона, в противном случае решение этого вопроса так и останется в сфере судебной практики.
Все это наводит на мысль, что при правильной идентификации авторами законопроектов юридических и практических проблем, которые складываются в практике применения института досудебного обжалования решений, был выбран не совсем правильный инструмент для их разрешения.
И все же стоит надеяться, что предлагаемые изменения принесут определенный положительный эффект. Субъективный опыт показал, что непосредственное общение и обсуждение позиций с представителями инспекции всегда более результативно, нежели обмен письменными позициями. Хотя результат как таковой не всегда выражается в принятии позиции налогоплательщика, а может, например, выразиться в осознании налогоплательщиком «слабых мест» в своей защите.
ГК CONTRUST, Руководитель департамента финансовой отчетности
На данный момент законодательство никак не регулирует вопрос о присутствии налогоплательщика или его представителя при рассмотрении апелляционной жалобы в вышестоящем налоговом органе. Именно поэтому в целом целесообразно принятие данных законопроектов.
Но, к сожалению, предложенные законопроекты вряд ли будут способствовать улучшению качества рассмотрения апелляционных жалоб, а указанный порядок рассмотрения налоговых споров только увеличит и без того довольно длительную процедуру.
Кроме того, в законопроекте № 446611-5 «О внесении изменений в статьи 139 и 140 части первой Налогового кодекса РФ» не указаны сроки, в которые должно быть отправлено уведомление о времени и месте рассмотрения жалобы налогоплательщику. Также не рассматривается возможность переноса процедуры в случае неявки налогоплательщика на заседание по уважительным причинам.
Не следует надеяться и на то, что данные законопроекты будут способствовать профилактике коррупционных явлений. Как правило, отдельные законопроекты «редакционного плана» мало способствуют улучшению ситуации в данной области.
Минкомсвязь разрабатывает очередной законопроект о едином ID-документе гражданина РФ. И хотя инициативу еще не представили, ее уже поддержали 60% россиян. Но готовы ли чиновники, их инфраструктура и сами граждане к таким переменам? Подробности и мнения экспертов ИТ-отрасли – далее.
Адвокатское Бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры», Руководитель налоговой практики
В первую очередь необходимо оценить мотивы законодательной инициативы. Из пояснительных записок к законопроектам следует, что мотивом для законодательной инициативы стало опасение авторов в том, что при подаче жалобы в вышестоящий налоговый орган налогоплательщик «не застрахован от того, что решение может быть изменено в той части, которая не обжаловалась. Если налогоплательщик не будет присутствовать при рассмотрении его жалобы, то очевидно, что он не будет знать о вменяемых ему нарушениях и не сможет представить свои возражения по данным обвинениям».
Очевидно, авторы проекта посчитали, что предоставление налогоплательщику права присутствовать при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе, даст возможность защититься от негативных последствий пересмотра обжалуемого решения. Подтверждая правильность такого подхода, авторы законопроекта апеллируют к судебной практике (например, определение Высшего Арбитражного Суда РФ № 6140/09 от 24.06.2009 г.), которая восприняла позицию о том, что лишение налогоплательщика права непосредственно участвовать в рассмотрении жалобы является существенным нарушение процедуры обжалования, достаточным для отмены решения вышестоящего налогового органа (отметим, что практика не нашла своего отражения в постановлениях Президиума ВАС РФ). Авторы законопроекта позитивно оценивают этот подход и предлагают закрепить его на уровне закона.
И действительно в целом надо отметить, что процедурные вопросы обжалования решений в вышестоящих налоговых органах не урегулированы в законе достаточно определенно. Не установлены, например, пределы рассмотрения жалобы, не определен правовой статус решения, которое выносится вышестоящим налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы. Эти вопросы нуждаются в дополнительном позитивном регулировании.
Однако можно ли добиться того эффекта, на который, скорее всего, рассчитывают авторы законопроекта, предлагаемыми изменениями? На наш взгляд, нет.
Наличие у налогоплательщика права на непосредственное участие при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе никак не повлияет не пределы рассмотрения жалобы и объем полномочий вышестоящего налогового органа при пересмотре решения. При этом нужно также отметить, что вышестоящий налоговый орган не может по результатам рассмотрения жалобы принять решение, которое бы выходило за пределы обстоятельств, изложенных в обжалуемом решении. Вышестоящий орган не может вменить налогоплательщику какие-либо дополнительные нарушения. И эта позиция уже сформировалась в судебной доктрине (см. например, Постановление ВАС РФ № 5172/09 от 28.07.2009 г.). Поэтому опасения авторов законопроекта в этой части кажутся не вполне обоснованными.
Важно также оценить и вопрос о том, будет ли нарушение права налогоплательщика на участие в рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе (если такое право все же будет позитивно предусмотрено законом), основанием для отмены решения вышестоящего налогового органа. И если да, то какие правовые последствия это будет иметь для обжалуемого решения (его действительности). Законопроекты ответа на этот вопрос не дают.
Для сравнения нужно отметить, что сейчас законом позитивно урегулировано то, что нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки и, в частности, лишение налогоплательщика возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя – основание для отмены решения налогового органа вышестоящим органом или судом. Если от предлагаемых поправок ожидается такой же эффект, это нужно было бы позитивно урегулировать в проекте закона, в противном случае решение этого вопроса так и останется в сфере судебной практики.
Все это наводит на мысль, что при правильной идентификации авторами законопроектов юридических и практических проблем, которые складываются в практике применения института досудебного обжалования решений, был выбран не совсем правильный инструмент для их разрешения.
И все же стоит надеяться, что предлагаемые изменения принесут определенный положительный эффект. Субъективный опыт показал, что непосредственное общение и обсуждение позиций с представителями инспекции всегда более результативно, нежели обмен письменными позициями. Хотя результат как таковой не всегда выражается в принятии позиции налогоплательщика, а может, например, выразиться в осознании налогоплательщиком «слабых мест» в своей защите.
ГК CONTRUST, Руководитель департамента финансовой отчетности
На данный момент законодательство никак не регулирует вопрос о присутствии налогоплательщика или его представителя при рассмотрении апелляционной жалобы в вышестоящем налоговом органе. Именно поэтому в целом целесообразно принятие данных законопроектов.
Но, к сожалению, предложенные законопроекты вряд ли будут способствовать улучшению качества рассмотрения апелляционных жалоб, а указанный порядок рассмотрения налоговых споров только увеличит и без того довольно длительную процедуру.
Кроме того, в законопроекте № 446611-5 «О внесении изменений в статьи 139 и 140 части первой Налогового кодекса РФ» не указаны сроки, в которые должно быть отправлено уведомление о времени и месте рассмотрения жалобы налогоплательщику. Также не рассматривается возможность переноса процедуры в случае неявки налогоплательщика на заседание по уважительным причинам.
Не следует надеяться и на то, что данные законопроекты будут способствовать профилактике коррупционных явлений. Как правило, отдельные законопроекты «редакционного плана» мало способствуют улучшению ситуации в данной области.