Справка к заседанию Научно-консультативного совета при ВАС РФ

СПРАВКА к заседанию

Научно-консультативного совета

при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации

по вопросу о квалификации актов органов государственной власти об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель

Постановка вопроса

В соответствии с пунктом 5 статьи 65 и пунктом 2 статьи 66 Земельного кодекса РФ для целей налогообложения (расчета налоговой базы по земельному налогу), а также для иных предусмотренных законом целей 1 применяется кадастровая стоимость земельных участков. Для установления данной стоимости в порядке, утвержденном Правительством РФ, проводится государственная кадастровая оценка земель.

В соответствии с полномочиями, определёнными постановлением Правительства РФ от 19.08.2004 № 418, организацию проведения кадастровой оценки земель на территории Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство).

Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 (далее - Правила). Согласно пункту 10 Правил результаты государственной оценки земель по представлению территориальных органов Агентства утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ.

В практике арбитражных судов выявлена неопределённость в квалификации правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, а именно: являются данные акты нормативными или ненормативными.

От ответа на поставленный вопрос зависит решение: к подведомственности какой системы судов - арбитражных или общей юрисдикции - относится рассмотрение дел об оспаривании указанных актов.

Для удобства обсуждения поставленного вопроса целесообразно привести определения нормативного правового акта, содержащиеся в приказе Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (пункт 2 разъяснений, утвержденных приказом Минюста РФ от 04.05.2007 № 88).

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Правовые позиции по поставленному вопросу

1. Правовой акт органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель является нормативным, поскольку он обладает следующими признаками:

1) принимается в установленной форме уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 10 Правил) и подлежит опубликованию;

2) по содержанию - актом утверждаются положения о кадастровой стоимости единицы площади в границах зон, которыми признаются части земель, однородных по своему целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков (пункт 8 Правил). Данные положения рассчитаны на неоднократное применение, они не носят индивидуального характера, а, напротив, являются обязательными для неопределённого круга лиц, в том числе будущих собственников (землепользователей) земельных участков.

Нормативный характер рассматриваемого акта подтверждается также положениями пункта 4 статьи 17 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», в соответствии с которым сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Под нормативными актами, упоминаемыми в указанной норме, по мнению сторонников рассматриваемой позиции, следует понимать акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.

Вывод о признании рассматриваемого акта нормативным правовым актом имеет место в практике Верховного Суда РФ (определения от 19.09.07 № 45-Г07-17, от 12.09.07 № 67-Г07-16, от 15.08.07 № 43Г07-10, от 23.05.2007 № 14-Г07-5, от 06.12.06 № 43-Г06-5). Указанные определения выносились по результатам рассмотрения кассационных жалоб на решения областных судов, которыми по существу были рассмотрены заявления об оспаривании положений постановлений правительств (администраций) субъектов РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.

В обоснование позиции о нормативном характере рассматриваемого акта приводится также ссылка на определение Конституционного суда РФ (от 11 мая 2004 № 209-О), принятое по жалобе на нарушение конституционных прав положениями статьи 8 Закона «О плате за землю». Частью второй данной статьи допускалось возможность дифференцирования органами местного самоуправления городов средних ставок земельного налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, при этом границы зон подлежали определению в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов.

Конституционный Суд РФ в содержащейся в определении аргументации, исходил из того, что правовой акт, которым осуществлена дифференциация земельных участков и определенны зоны различной градостроительной ценности, является нормативным правовым актом.

Рассмотрение споров о признании рассматриваемого акта недействующим арбитражным судам не подведомственно в силу следующего.

Оспаривание нормативных правовых актов в арбитражном суде допускается только при наличии одновременно двух условий: 1) оспариваемый акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) федеральным законом рассмотрение дел по оспариванию такого рода актов отнесено к компетенции арбитражного суда.

Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» не относят к компетенции арбитражных судов оспаривание нормативных правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, в связи с чем рассмотрение подобных споров подведомственно судам общей юрисдикции.

2. Правовой акт об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель является ненормативным и рассмотрение споров о признании его незаконным осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ.

Одним из признаков нормативного правового акта является его принятие (издание) уполномоченным органом в процессе реализации им правотворческой функции.

Вместе с тем утверждение результатов государственной кадастровой оценки не является правотворчеством, а представляет собой определённую процедуру согласования оценки с целью обеспечения контроля за правильностью её проведения и обоснованностью. Данный вывод подтверждается также тем, что в соответствии с положениями Административного регламента Агентства 2 проект рассматриваемого акта о результатах оценки подготавливает территориальный орган Агентства по субъекту РФ, т.е. уполномоченный федеральный орган (пункты 9.9, 9.10, 10 регламента).

Содержание рассматриваемого акта представляет собой указание кадастровой стоимости земель, разграниченных по зонам. Подобное указание не содержит в себе правила поведения, обязательные к исполнению и приводящее к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, т.е. собственно правовых норм.

Проведение оценки позволяет выявить кадастровую стоимость земель и, соответственно, земельных участков, расположенных в границах оцениваемых зон, т.е. установить дополнительную экономическую характеристику земельного участка как объекта оборота для целей учёта стоимости земли в составе земельных ресурсов, определения цены земельного участка для совершения сделок с ним и установления обоснованной платы за землю, взимания экономически обоснованного земельного налога, что ставит под сомнение наличие в акте по утверждению результатов государственной кадастровой оценки земель признаков неоднократности применения и распространённости на неопределённый круг лиц, тем более в случаях, когда в результате зонирования земель для целей оценки в пределах одной зоны расположен один земельный участок, подлежащий оценке 3 .

Указание в пункте 4 статьи 17 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» на право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, следует толковать в системной связи с пунктом 2 статьи 10 данного Федерального закона, в соответствии с которым субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра. Утверждение результатов оценки указано наряду с данной нормотворческой функцией.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При решении вопроса о подведомственности спора применяются общие правила подведомственности, установленные статьёй 27 АПК РФ.

Неправильное проведение кадастровой оценки, завышение стоимости земельного участка, может повлечь нарушение прав землепользователя (собственника земельного участка) в виде незаконного возложения обязанности уплачивать земельный налог в завышенном размере, не имеющем экономического обоснования. Именно возникновением споров о размере земельного налога опосредовано появление в арбитражных судах дел об оспаривании актов органов исполнительной власти субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.

Приложение: материалы на 28 л.

Управление анализа и обобщения судебной практики

--------------------------------------------------------------------------------

1. В частности, например, пунктом 1.2 статьи 36 ЗК РФ кадастровая стоимость указана в качестве максимальной величины, которую не может превышать выкупная цена, определяемая для случая приобретения земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, собственником здания (строения, сооружения), расположенного на данном участке.111

2. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находится в ведении Минэкономразвития РФ. Приказом данного министерства от 28.06.2007 № 215 утвержден Административный регламент Агентства по исполнению государственной функции «организация проведения государственной кадастровой оценки земель».

3. В соответствии с пунктом 8 постановления Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 границы оценочных зон совмещаются с границами земельных участков с учётом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов и кадастровых кварталов. В этой связи правовой акт о результатах кадастровой оценки земель может содержать оценку стоимости по каждому земельному участку.

19 декабря 2007 г.

Комментарии

Вася Пупкин

10 января 2008 г. в 15:43

Результаты известны кому-нить?

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий