Замглавы ФНС Татьяна Шевцова: «Благодаря отказу от тотального контроля и ориентации контрольной работы на зоны риска и выявление схем ФНС России удалось добиться заметных результатов»

Татьяна Викторовна, внесло ли ухудшение экономической ситуации свои коррективы в процесс осуществления налогового контроля?

— Безусловно, налоговая служба в силу специфики выполняемых государственных функций одной из первых столкнулась с проблемами, вызванными нестабильностью и спадом в финансово-экономической сфере. Снижение поступлений в бюджет, рост задолженности, увеличение количества убыточных предприятий и сумм убытков, — все это отразилось на выборе объектов контроля, так как от налоговиков требуется не только проверить, но и добиться поступления дополнительных платежей в бюджет.

Вместе с тем и Президент России, и Правительство РФ неоднократно отмечали, что необходимо найти баланс интересов государства и бизнеса, но при этом подчеркивалось, что и бизнес должен вести себя ответственно по отношению к государству.

На сегодняшний день наиболее важная задача ФНС России — обеспечить контроль и надзор за правильностью исчисления и своевременностью уплаты налогов в бюджет не фискальными мерами, а за счет повышения налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков. Для достижения поставленной цели ФНС России на протяжении последних четырех лет последовательно разрабатывала методы и инструменты контроля с использованием информационных технологий.

А как сегодня налоговые органы определяют кандидатов для выездных налоговых проверок?

— В 2007 году Федеральная налоговая служба изменила систему отбора налогоплательщиков для мероприятий налогового контроля, разработав и утвердив Концепцию планирования выездных проверок и Общедоступные критерии оценки рисков для налогоплательщиков (приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@). Выбранная методика организации контрольной работы, основанная на качественном планировании, предпроверочном анализе финансо-во-хо зяй ст вен ной деятельности проверяемого лица, изучении зон риска, использовании внутренних информационных ресурсов и мониторинге сведений из внешних источников, позволила качественно готовиться к проведению контрольных мероприятий и добиваться почти 100-процентной результативности выездных проверок. Иными словами, если анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика показывает стабильную налоговую базу и адекватную налоговую нагрузку, у нас нет оснований для направления к нему налогового инспектора, и наоборот, если основания есть, то, как правило, результатом проверки является выявление налогового правонарушения.

Благодаря отказу от тотального контроля и ориентации контрольной работы на зоны риска и выявление схем ФНС России удалось добиться эффективных результатов контрольной работы. Выездными проверками в 2009 году было охвачено всего 1,3% от общего количества налогоплательщиков (в 2005 году — 3,9%, в 2007-м — 1,7%). При последовательном снижении количества выездных проверок за последние годы их эффективность увеличивалась, и в 2009 году поступление на одну проверку составило более 1,7 млн. руб. Отмечу, что хотя в 2005 году проводилось большее количество проверок, но они были малоэффективны для бюджета (поступление на одну проверку составляло 0,349 млн. руб.).

Реакция налогоплательщиков на возможность выбора — показать адекватную налоговую нагрузку и выйти из зоны риска или ждать налоговую проверку — подтвердила ожидания налоговиков. Большинство налогоплательщиков предпочли покинуть зону риска. Об этом свидетельствует и динамика уточненных обязательств налогоплательщиков после опубликования Критериев. Так, в 2009 году сумма самостоятельно уточненных налоговых обязательств составила 100 млрд. руб., или 36% от общей суммы поступлений в бюджет по результатам контрольной работы (в 2006 году аналогичные показатели составляли 18 млрд. руб., или 8%) (рис. 1 на с. 15).

«Наша главная цель — обеспечить контроль за своевременностью уплаты налогов в бюджет не фискальными мерами, а за счет повышения налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков»

Татьяна Викторовна, какие сферы деятельности налогоплательщиков сейчас находятся в зоне повышенного внимания налоговых органов?

— ФНС России на протяжении ряда лет использует аналитические инструменты для оценки налоговых рисков и определяет приоритеты контроля по отраслевому признаку. Анализируя поступление налогов, мы акцентируем внимание на отраслях, в которых динамика поступлений налогов не соответствует тенденциям, наблюдаемым в экономике страны. Ситуацию, когда проверка одной крупной компании отрасли с выявлением типичных нарушений и схем дает рост поступлений налогов в целом по отрасли, еще в 2005 году при проверке крупной компании была названа волновым эффектом. Например, подобные эффекты за прошедшие годы наблюдались в нефтяной отрасли, строительстве и торговле. Такая реакция бизнес-сообщества на результаты контрольной работы показывает целесообразность сохранения выбранного налоговыми органами подхода при планировании контрольной работы и в дальнейшем.

Справка

Татьяна Викторовна Шевцова, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса. На государственной службе в налоговых органах с 1991 года. За это время прошла путь от государственного налогового инспектора до заместителя руководителя ФНС России. Т.В. Шевцова курирует контрольную работу ведомства, координирует деятельность межрегиональных инспекций Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам. За заслуги в обеспечении государственного налогового контроля ей присвоено звание заслуженного экономиста Российской Федерации, Указом Президента РФ она награждена орденом Почета

Следуя отраслевой стратегии и проводя анализ поступлений по отраслям в 2010 году, мы учитываем и социальный аспект, поэтому одним из приоритетных направлений определен контроль за участниками фармацевтического рынка России, объем которого еще в 2008 году составлял более 550 млрд. руб. Причем при устойчивом росте произведенной фармацевтической продукции в денежном выражении в 2008 и 2009 годах поступления налогов в бюджет от крупных производителей снижаются два года подряд. Так, в 2007 году они составляли 3,9 млрд. руб., в 2008-м — 3,4 млрд. руб., а в 2009-м — 3,1 млрд. руб.

И еще один важный аспект — значительная часть оборота лекарственных средств финансируется за счет бюджета. Таким образом, с одной стороны, контроль за компаниями, реализующими лекарственные средства, — это вопрос социальной защиты населения, а с другой — он нацелен на предотвращение потерь бюджета.

Какие еще приоритетные направления контрольной работы можно сегодня выделить?

— Приоритетным направлением нашей работы по-прежнему остается контроль за обоснованностью возмещения из бюджета налога на добавленную стоимость. Важность этого направления контрольной работы в 2010 году определена исходя из структуры НДС, предъявляемого налогоплательщиками к возмещению из бюджета. Так, из всей суммы заявленных вычетов «экспортный» НДС составляет 35%, а налог по операциям на внутреннем рынке — 65%.

Анализ возмещения НДС на внутреннем рынке показал высокую долю заявляемого к возмещению НДС по капитальным вложениям (40%). В то же время в условиях сложной экономической ситуации инвестиции в основной капитал в 2009 году снизились. На фоне общего снижения налоговой базы, начисленного НДС и общей суммы вычетов по НДС наблюдается рост вычетов по капитальному строительству. Хотя степень износа основных фондов не сокращается, а растет из года в год (в 2006 году — 45,4 %, в 2007-м — 45,9 %, а в 2008-м — 46,3 %).

Анализ контрольной работы показывает, что необоснованное возмещение НДС в этом секторе происходит вследствие вовлечения в цепочки подрядных и субподрядных организаций так называемых фирм-однодневок, в которых происходит завышение стоимости товаров, работ и услуг, обналичивается полученная необоснованная налоговая выгода. При этом нередко к моменту подачи декларации, в которой НДС заявлен к возмещению, и проведения проверки обоснованности налогового вычета часть поставщиков и подрядчиков уже ликвидирована.

Кроме того, значительную долю (более 15%) составляет НДС, предъявляемый к возмещению по приобретенным крупным партиям товара, не реализованным в отчетном периоде. Существуют риски мошенничества в виде одновременного предъявления к возмещению НДС по одному и тому же товару различными организациями (в том числе состоящими на учете в разных налоговых органах). Причем не очевидна дальнейшая перспектива реализации товара и получения выручки, с которой налог должен быть исчислен к уплате в бюджет.

Татьяна Викторовна, все знают, что у налоговых органов имеется достаточно большой набор инструментов контроля, но всегда ли ими можно эффективно воспользоваться и с какими трудностями налоговики сталкиваются сегодня на практике?

— Действительно, у нас имеется необходимый перечень контрольных мероприятий, которые необходимо провести. Но, возвращаясь к ситуации с возмещением НДС, налоговикам даже при наличии явных признаков правонарушений собрать документы двух-, трехлетней давности для доказательной базы при камеральной проверке практически невозможно. Ведь в рамках камеральной проверки мы ограничены в возможности истребования документов и проведения осмотров помещений.

Бизнес-сообщество понимает, что налоговым органам установлены очень жесткие сроки для проверки обоснованности возмещения НДС, а также то, что одним из самых эффективных инструментов контроля является встречная проверка. Сегодня мы наблюдаем обилие рекламных объявлений фирм, предоставляющих услуги по прохождению встречных проверок. Такие организации не подпадают под определение классических фирм-однодневок, так как работают достаточно продолжительный период времени, отчитываются и даже уплачивают минимальные налоги. Целью деятельности подобной фирмы является обеспечение представления документов проверяющему налоговому органу и, при необходимости, дача объяснений, подтверждающих факт взаимоотношений с проверяемым налогоплательщиком. Кроме того, данная организация создает для налогоплательщика фиктивные расходы и фиктивные налоговые вычеты по НДС.

А могут ли налоговые органы пресечь деятельность таких компаний?

— На сегодняшний день основным механизмом выявления лиц, вовлеченных в схему уклонения от налогообложения, является анализ движения денежных средств на счетах в банках. Чтобы налоговые органы могли соблюсти сроки проверки и при этом качественно провести весь комплекс контрольных мероприятий, необходимо прежде всего решить вопрос об оперативном доступе налоговиков к банковской информации. Замечу, что речь не идет о дополнительных правах: налоговые органы согласно законодательству и так имеют доступ к информации о движении денежных средств по счетам. Однако при работе с банками в запросном режиме (режиме off-line) теряется много времени и неэффективно расходуются трудовые ресурсы как налоговиков, так и банков.

Вместе с тем большинство зарубежных налоговых администраций имеют оперативный доступ к банковским счетам. Такой доступ позволит сократить время на получение и обработку информации из банков, что в свою очередь приведет к повышению эффективности контроля в том числе и за возмещением НДС.

Рисунок 1. Удельный вес уточненных обязательств к поступившим платежам по контрольной работе

Рисунок 2. Выездные проверки организаций, применяющих специальные налоговые режимы, за 2009 год

Президент России в Послании Федеральному Собранию отметил необходимость улучшить администрирование за счет внедрения современных информационных технологий. Налоговые органы готовы и технически, и методологически реализовать данное поручение. А с учетом того, что наше предложение поддержано Минфином России и депутатами Госдумы, считаем возможным внести необходимую поправку в Налоговый кодекс.

Мигрирующие организации — это, наверное, еще одно из важных направлений контрольной работы? Какие методы налогового контроля сегодня используются в отношении этой категории налогоплательщиков?

— В 2009 году наблюдалось некоторое снижение количества организаций, изменивших место нахождения, путем регистрации на территории другого субъекта РФ. Если в 2008 году количество мигрирующих организаций составляло 33 187, то в 2009-м — 31 708.

Анализ миграционных потоков показывает, что в основном налогоплательщики перемещаются на территорию крупных регионов, таких как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Новосибирская и Свердловская области. Основными причинами миграции, по данным налоговых органов, являются:

• экономические причины — благоприятная инвестиционная политика региона, наличие факторов производства, нормативное регулирование деятельности субъектов предпринимательства;
• проведение налоговыми органами контрольных мероприятий, в том числе в связи с возмещением НДС, а также работой по взысканию задолженности по налоговым платежам.

ФЖ России стремится оперативно реагировать на случаи миграции налогоплательщиков. Так, при изменении организацией места нахождения в налоговый орган региона по новому месту ее постановки на учет в установленный срок направляются все материалы, имеющиеся в налоговом органе по прежнему месту регистрации данного налогоплательщика, в том числе и материалы налоговых проверок. В выездных налоговых проверках организации, изменившей место нахождения, участвуют сотрудники налоговых органов разных регионов.

А как строится работа с реорганизуемыми компаниями и их правопреемниками?

— С 31 декабря 2008 года вступил в действие Федеральный закон от 30.12.2008 № 315-ФЗ, который дополнил Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» положениями, связанными с внесением в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) записи о начале процедуры реорганизации юридического лица.

После внесения записи в ЕГРЮЛ реорганизуемые юридические лица обязаны дважды с периодичностью один раз в месяц разместить в средстве массовой информации, в котором публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, уведомление о своей реорганизации. Записи, связанные с завершением процедуры реорганизации (о создании и (или) прекращении деятельности юридических лиц, участвующих в реорганизации) вносятся в ЕГРЮЛ, как правило, не ранее одного месяца с момента первого размещения уведомления в названном СМИ.

Введение указанного порядка привело к снижению в 2009 году количества создаваемых в результате реорганизации юридических лиц на 19% по сравнению с 2008 годом (в 2009 году в результате реорганизации было создано 10 404 юридических лица, а в 2008-м — 12 834).

Последнее время государство уделяет большое внимание развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства. В то же время налоговые органы нередко упрекают в излишнем внимании к малому бизнесу. Расскажите, пожалуйста, о работе Федеральной налоговой службы с данной категорией налогоплательщиков.

— Отмечу, что малый и средний бизнес никогда не был приоритетным направлением контрольной работы. За последние три года доля выездных проверок организаций, применяющих специальные налоговые режимы, составляла 15% от общего количества выездных проверок (рис. 2).

Из общего количества названных налогоплательщиков проверками охвачено менее 1%. Выездные проверки таких организаций проводятся только при наличии признаков нарушения правил применения конкретного спецрежима. Кроме того, контроль налогоплательщиков малого и среднего бизнеса мы проводим в режиме текущего мониторинга финансово-хозяйственной деятельности (рис. 3).

Контроль данной категории плательщиков должен быть очень выверенным, учитывая важность развития малого и среднего бизнеса для экономики страны. Но во многом развитие малого бизнеса сдерживает недостаточность знаний у лиц-участников о возможности ведения бизнеса с применением упрощенных налоговых режимов. Поэтому необходима наглядная разъяснительная работа.

В 2010 году ФНС России проводит эксперимент по новой форме наглядного информирования граждан. Специалистами Федеральной налоговой службы подготовлена брошюра с самой необходимой информацией для начинающего предпринимателя. В ней очень простым языком изложены рекомендации по выбору режима налогообложения, формы и порядка регистрации, минимальные сведения о налогах и налоговой отчетности. Эта брошюра будет распространяться в рамках работы по бесплатному информированию налогоплательщиков. Основной тираж предлагается предоставить налоговым инспекциям моногородов и регионов, в которых наиболее остро стоит вопрос с трудоустройством населения. Кроме того, текст брошюры будет размещен на сайте ФНС России и станет доступным для каждого пользователя Интернета совершенно бесплатно.

Рисунок 3. Анализ и мониторинг налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы

Татьяна Викторовна, каких поправок в Налоговый кодекс, совершенствующих механизмы налогового контроля, можно ожидать в этом году?

— Госдумой принят в первом чтении проект федерального закона № 269777-5 «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в части урегулирования задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов». Этот законопроект в том числе вносит изменения в главу 14 НК РФ «Налоговый контроль» (ст. 89, 93, 93.1, 100.1, 101 и 101.4), направленные на повышение качества мероприятий налогового контроля. Законопроект предполагает более широкое использование в налоговых правоотношениях электронных документов, в частности, при взаимодействии налоговых органов с банками (ст. 76 и 86 НК РФ), а также лицами, представляющими информацию в соответствии со статьями 93 и 93.1 НК РФ. Предусматривается представление банками в электронном виде информации, указанной в пункте 5 статьи 76 НК РФ (об остатках денежных средств налогоплательщика-организации на счетах в банке, операции по которым приостановлены) и пункте 1 статьи 86 НК РФ (об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета организации или индивидуального предпринимателя). Кроме того, предлагается установить, что Требование о представлении документов, составляемое в соответствии со статьей 93 НК РФ, может быть вручено налогоплательщику лично, направлено по почте заказным письмом или передано по телекоммуникационным каналам связи.

Госдумой 19 февраля 2010 года принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения» (постановление № 3253-5 ГД). Основной целью законопроекта является упорядочение и повышение эффективности налогового контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов при применении трансфертного ценообразования, уточнение перечня взаимозависимых лиц и совершенствование основ определения соответствия цен, использованных в контролируемых сделках, рыночным (регулируемым) ценам для целей налогообложения, создание действенных механизмов противодействия использованию трансфертных цен в целях минимизации налогов.

Действие законопроекта распространяется на организации и физических лиц, которые совершают контролируемые сделки, предусмотренные законопроектом, а также на налоговые органы.

Татьяна Викторовна, спасибо за подробные и очень интересные ответы. Безусловно, эта информация будет полезна и налогоплательщикам, и налоговым инспекторам.

Беседовала Наталья Попова

Комментарии

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий