Обзор судебной практики по вопросу подведомственности споров, возникающих в бюджетно-финансовой сфере

Сокращенные термины:

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.

В настоящее время практика арбитражных судов России по вопросу подведомственности споров, возникающих из межбюджетных отношений, не сложилась и носит противоречивый характер. Часть судов придерживается мнения, что данная категория споров подведомственна арбитражным судом, другая часть – нет.

В целях удобства восприятия настоящий обзор разделен на две части – в первой части приводятся примеры судебной практики, согласно которой исследуемая категория споров рассматривается как подведомственная арбитражным судам, во второй – нет:

Часть I.

1. Споры, возникающие в области бюджетных отношений и носящие характер власти и подчинения, подведомственны арбитражному суду.

В арбитражный суд Амурской области обратилось с заявлением администрация города Зеи Амурской области о признании недействительным приказа Министерства финансов Амурской области (далее - Министерство финансов) от 08.02.2008 № 29 «О сокращении предоставления межбюджетных трансфертов бюджету города Зея».

Руководствуясь положениям статей 29, 197, 198 АПК РФ, суд признал оспариваемый приказ Министерства финансов Амурской области ненормативным актом, так как он не устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Приказ предполагает сокращение денежных средств, подлежащих поступлению в бюджет муниципального образования города Зея, чем затрагивает экономические интересы заявителя, и граждан города Зеи, участвующих в городской целевой программе «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда города Зея на 2006 - 2010 годы».

В соответствии со статьей 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, влечет применение к нарушителю мер принуждения, предусмотренных статьей 282 БК РФ, в том числе, блокировку расходов. Согласно положениям статьи 283 БК РФ основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности, является неисполнение закона (решения) о бюджете, нецелевое использование бюджетных средств.

С учетом установленных обстоятельств по делу, Арбитражный суд Амурской области решением от 29.08.2008 по делу № А04-3373/2008 удовлетворил заявленные требования администрации города Зеи Амурской области, признал оспариваемый приказ Министерства финансов Амурской области недействительным, не соответствующим предписаниям БК РФ.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2008 г. решение суда первой инстанции от 29.08.2008 отменено, производство по делу прекращено на основании части 1 пункта 1 статьи 150 АПК РФ, как не подлежащее рассмотрению в арбитражном суде.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, отменяя постановление суда апелляционной инстанции, и направляя дело на рассмотрение спора по существу в тот же апелляционный суд, в своем постановлении от 26.01.2009 г. (дело № Ф03-6334/2008), высказал позицию о неправомерности прекращения производства по делу ввиду не подведомственности спора.

Статьей 27 АПК РФ установлена подведомственность дел арбитражному суду.

В соответствии со статье 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных правоотношений.

Характерной особенностью споров из административных и иных публичных отношений является юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения.

Как видно из материалов дела, отношения между Министерством финансов Амурской области и администрацией города Зеи сложились в области бюджетных отношений и носят характер власти и подчинения. Такие споры рассматриваются по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно части 3 статьи 198 АПК РФ, заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Поскольку прямого указания федерального закона о подведомственности другому суду настоящего спора о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа, каковым является Министерство финансов Амурской области, не имеется, поэтому данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Аналогичная позиция о подведомственности арбитражным судам похожих споров, прослеживается и в постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.12.2008 года по делу № Ф03-5650/2008.

Так, суд кассационной инстанции, отклоняя довод ответчика по делу - Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Амурской области относительно того, что дело подлежит прекращению, так как действующее бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам, суд кассационной инстанции, указал следующее.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц предусмотрено главой 24 АПК РФ.

Особенностью рассмотрения данной категории дел является то, что предметом судебного разбирательства являются конфликты публично - правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых государственные органы находятся в отношении субординации, то есть власти и подчинения.

Как установлено судами первой и второй инстанций, оспариваемое предписание вынесено при реализации правоотношений, имеющих властно - распорядительный характер Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Амурской области по отношению к Министерству природных ресурсов Амурской области, в связи с чем, судебными инстанциями обоснованно сделан вывод о подведомственности данного спора арбитражному суду.

Дополнительно Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа указал, что вопросы о порядке передачи либо возврате средств в виде субвенций из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений, не относящиеся к компетенции арбитражного суда, Министерством природных ресурсов Амурской области в рамках указанного спора на рассмотрение суда не выносились

2. Спор, возникший из правоотношений, связанных с возвратом излишне уплаченных налогоплательщиком платежей из ненадлежащего бюджета, подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В арбитражный суд обратилась Администрации города о признании незаконными действий должностных лиц налоговой инспекции, выразившихся в осуществлении мероприятий по возврату налога на имущество предприятий за 2002 год и обязании налогового органа зачислить сумму налога в бюджет города. В процессе рассмотрения дела ответчик заявил о не подведомственности дела арбитражному суду. Счел, что дела по спорам между муниципальными образованиями, возникающим из налоговых и бюджетных отношений, подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Арбитражный суд Амурской области, отклоняя приведенный стороной довод, указал следующее.

Статьей 27 АПК РФ установлена подведомственность дел арбитражному суду.

Нормами части 1 статьи 198 АПК РФ закреплено право обращения в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления.

Материалами дела подтверждается: правоотношения сторон возникли в связи с осуществлением государственным органом (налоговой инспекцией) незаконных действий по возврату излишне уплаченных налогоплательщиком платежей из ненадлежащего бюджета, что привело к изъятию из этого бюджета денежных средств. Исходя из характера спорного правоотношения (экономической деятельности), его субъектного состава, суд пришел к выводу, что спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Решением от 08.05.2007 года по делу А04-511/07-5/39 Арбитражным судом Амурской области заявленные требования удовлетворены.

Апелляционная инстанция в постановлении от 13.07.2007 года поддержала позицию суда первой инстанции, высказанную по вопросу подведомственности спора арбитражному суду; решение оставила без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

3. Споры о признании недействительными предписаний органов финансово-бюджетного надзора подведомственны арбитражному суду, в силу того, что их исполнение обеспечивается применением мер административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, что свидетельствует о наличии у заявителя имущественного интереса.

При рассмотрении дела № А04-2640/08-9/64 по заявлению Министерства финансов Амурской области о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - Управление) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, Арбитражный суд Амурской области установил, что по результатам проведенной Управлением в Министерстве финансов Амурской области проверки распределения и использования средств финансовой помощи, предоставленной в 2007 году бюджету области из федерального бюджета, составлен акт о нарушении статьи 293 БК РФ и постановлений Губернатора области от 29.12.2006 №719, от 10.07.2007 № 411.

Из акта проверки следовало, что поступившие в областной бюджет из федерального бюджета средства финансовой помощи заявителем распределены и перечислены на лицевые счета главных распорядителей с нарушением сроков от 10 до 64 дней после получения информации от главных распорядителей.

В вынесенном по данному факту представлении, помимо предложения устранить нарушения бюджетного процесса в будущем, Министерству финансов предписано издать распоряжение, в котором необходимо определить меру ответственности лиц, допустивших нарушение.

Арбитражный суд 16.07.2008 г. вынес определение по делу, оставленное без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2008, согласно которому производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с тем, что правоотношения между органами государственной власти и субъектов Российской Федерации являются межбюджетными. А бюджетным законодательством не предусмотрены порядок разрешения таких споров и отнесение их к подведомственности арбитражному суду.

Кассационная инстанция, рассматривая законность определения суда первой инстанции и постановления апелляционной инстанции, в своем постановлении от 08.12.2008 г. (дело № Ф03-5435/2008 г.), указала, что вывод судов о не подведомственности спора арбитражному суду ввиду того, что нарушение бюджетного процесса выявлено в сфере распределения федеральных средств, судом кассационной инстанции признан ошибочным, так как исполнение оспариваемого ненормативного акта обеспечивается применением мер административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, которой установлена ответственность юридического лица за неисполнение законного предписания (в данном случае - представления) органа государственного контроля в виде штрафа. Указанное обстоятельство, свидетельствует о наличии у заявителя имущественного интереса. Следовательно, в рамках пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ спор подведомственен арбитражному суду.

Правовой позиции, согласно которой рассматриваемая категория споров является подведомственной арбитражным судам, придерживается и часть других Федеральных арбитражных судов.

• Так Федеральный Арбитражный суд Северо-Западного округа в своих постановлениях по делам №№ А26-766/2008 от 20.10.2008 г., А05-14092/04-20 от 24.01.2005 г., А42-7592/2005 от 22.09.2006 г., рассматривая законность судебных актов судов первой и апелляционной инстанций, вынесенных по заявлениям о признании недействительными приказов, представлений и уведомлений об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств (ассигнований), возврате бюджетных средств, в отношении которых принято решение об их нецелевом использовании, относительно вопроса о не подведомственности данных споров арбитражному суду указал, что предписания и уведомления носят властно-распорядительный характер, и влекут для заявителя неблагоприятные последствия, следовательно, являются ненормативными актами, спор, о признании которых недействительными, подведомствен арбитражному суду.

• Позицию Северо-Западного округа поддержал и Федеральный Арбитражный суд Волго-вятского округа в своих постановлениях по делам №№ А39-3524/2004-249/1 от 02.03.2005 г., А29-4790/2004а от 11.04.2005 г., А29-5997/2004а от 13.04.2005 г. указал, что т.к. оспариваемые уведомления оформлены уполномоченными органами в пределах их компетенций, содержат выводы о нарушении бюджетного законодательства и применении меры принуждения в виде взыскания использованных не по целевому назначению средств путем уменьшения бюджетных ассигнований по соответствующим кодам экономической классификации, то есть носят властно-распорядительный характер, и влекут для заявителей неблагоприятные последствия в виде возможного уменьшения бюджетных ассигнований, поэтому являются ненормативными актами, спор о признании которых недействительными подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

• Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа, оценивая выводы судов первой и апелляционной инстанций по делу № А12-15004/07, указал, что использование бюджетных средств органами местного самоуправления является экономической сферой их деятельности, следовательно, т.к. оспариваемое решение принято в сфере бюджетно-финансовых отношений и связано с экономической деятельностью органов местного самоуправления, то спор подведомственен арбитражному суду.

• Очень интересным, представляется вывод Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, изложенный в постановлении от 29.05.2007 г. по делу N Ф04-3386/2007(34656-А03-8). Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В статье 27 АПК РФ установлена подведомственность дел арбитражному суду.

К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии со статьей 239 БК РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта. Таким образом, действующее законодательство предусматривает отнесение споров, основанных на бюджетно-финансовых отношениях, к подведомственным арбитражному суду.

Часть II.

Бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам.

По заявлению Администрации города Хабаровска о признании абзаца 6 преамбулы и пункта 3.2 постановления губернатора Хабаровского края от 05.07.2002 г. N 320 «О результатах проверки муниципального образования город Хабаровск» недействительными в части указания на нецелевое использование денежных средств; о признании незаконными действий Министерства финансов Хабаровского края по взысканию с муниципального образования города Хабаровск денежных средств, выразившихся в уведомлениях от 21.11.2002 N 02-15/1685, от 01.11.2002 N 02-15/1/1584, от 19.11.2002 N 15, от 15.10.2002 N 10, Арбитражный суд Хабаровского края решением от 26.10.2004 заявленные требования удовлетворил частично: признал незаконными уведомления Министерства финансов Хабаровского края, в остальной части отказал.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 24.01.2005 решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено на основании части 1 статьи 150 АПК РФ, как не подлежащее рассмотрению в арбитражном суде из-за его не подведомственности в соответствии с требованиями статей 27, 29 АПК РФ, поскольку спор возник между исполнительными органами государственной власти края и местного самоуправления из межбюджетных правоотношений, не отнесенных законодательством к спорам, разрешаемым в арбитражном суде.

Судебная коллегия Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа, проверив законность вынесенного постановления суда апелляционной инстанции, посчитала его законным и обоснованным, указав при этом, что отчисления от налогов не могут быть целевыми средствами вышестоящего бюджета на выполнение государственных полномочий, поэтому направление их на нужды города не может быть признано нецелевым использованием в силу статьи 289 БК РФ. Суд счел, что предметом спора является соблюдение местным органом власти бюджетного законодательства в части формирования доходной части соответствующего бюджета, порядка передачи расходов и доходов из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений, а также финансовый контроль за соблюдением получателями бюджетных средств условий их целевого использования. Вместе с тем, указанные публичные правоотношения органов государственной власти и местного самоуправления не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности, споры по которым подведомственны в силу статей 29, 198 АПК РФ арбитражному суду, поскольку не являются отношениями власти и подчинения.

Подведомственность дел арбитражному суду установлена положениями статей 27, 28 АПК РФ.

Таким образом, суд кассационной инстанции пришел к выводу о правомерности прекращения производства по делу в рассматриваемом случае.

Этой же точки зрения придерживается и часть Федеральных арбитражных судов других округов.

Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа, рассмотрев законность вынесенных решений суда первой и апелляционной инстанций, отменив их, в постановлении от 27.02.2006 г. по делу № Ф09-890/06-С7 указал, что, т.к., предметом спора является соблюдение бюджетного законодательства в части формирования расходной части местного бюджета, порядка передачи расходов и доходов из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений на стадии исполнения судебного акта, следовательно, указанные публичные правоотношения органов государственной власти и местного самоуправления не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности, споры по которым подведомственны в силу статей 27, 28, 29, 198 АПК РФ арбитражному суду, поскольку не являются отношениями власти и подчинения и не связанны с осуществлением экономической деятельности.

Бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам. В связи с чем, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, и на основании статьи 150 АПК РФ производство по делу необходимо прекратить.

Такая же точка зрения приведена Федеральным арбитражным судом Уральского округа в постановлении от 13.11.2006 г. по делу Ф09-10074/06-С7, в котором суд кассационной инстанции указал, что вывод суда первой инстанции о необходимости прекращения производства по делу в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду правильный, поскольку сложившиеся публичные правоотношения органов государственной власти и местного самоуправления не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности, не являются отношениями власти и подчинения.

Кроме того, Высший Арбитражный суд Российской Федерации при вынесении Определения об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ от 17.09.2008 года № 11210/08 указал, что является законным и обоснованным определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу, так как бюджетное законодательство не устанавливает подведомственность арбитражным судам межбюджетных споров. предметом настоящего спора является соблюдение бюджетного законодательства в части использования целевых средств, порядка передачи (возврата) средств в виде субсидий из одного уровня бюджета в другой в порядке межбюджетных отношений. Названные публичные правоотношения органов государственной власти и местного самоуправления не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности; бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам.

Вывод: В связи с неоднозначным толкованием и применением законодательства Российской Федерации по вопросу подведомственности споров, вытекающих из межбюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством, на территории Российской Федерации сложилась разнообразная практики рассмотрения исследованной категории дел арбитражными судами.

Предложения:

Предлагается направить копии настоящего обобщения в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, Высший Арбитражный Суд РФ с просьбой дать соответствующие разъяснения и рекомендации о критериях разграничения споров, возникающих между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса в рамках бюджетного законодательства, по вопросу их подведомственности арбитражным судам.

Кроме этого, представляется необходимым во избежание ошибок применения процессуальных и материальных норм определить в законодательном порядке подведомственность споров, вытекающих из межбюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации.

Помощник судьи С.Н. Факеева.

25 февраля 2009 года

Комментарии

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий