Временная обязанность государства в отношении договора

В практике заключения договоров между государствами бывают случаи, когда стороны совершили простое подписание договора под условием о ратификации или обменялись образующими договор документами под условием ратификации, но хотя бы одна из них не выразила согласия на обязательность договора. Также бывают случаи, когда все стороны выразили согласие на обязательность договора, но вступление договора в силу не произошло вследствие того, что не свершился факт, которым обусловлено вступление договора в силу. Эти случаи характеризуются тем, что имеются государства, которые согласовали их воли к заключению договора, приняли текст договора и, возможно, даже выразили согласие на обязательность договора, но сам договор в силу еще не вступил. Пребывание договоров в этом состоянии может длиться, начиная от нескольких дней и заканчивая десятилетиями. Такое состояние договоров представляет значительный практический интерес с точки зрения его влияния на поведение государств в течение того периода времени, пока договор не вступил в силу.

В России внимание к влиянию не вступившего в силу договора на поведение государства в последнее время связано с высказанными при рассмотрении касающихся права на жизнь жалоб Конституционным судом Российской Федерации подходами к понимаю этого влияния. В Особом мнении судьи Конституционного суда РФ А. Л. Кононова, которое было обнародовано вместе с Определением КС РФ от 15.05.2007 г. № 380-О-О, содержится следующее суждение: «Отсутствие ратификации Протокола № 6, однако, не означает, что он не имеет юридической силы в отношении Российской Федерации». А в Определении КС РФ от 19.11.2009 г. № 1344-О-Р указано следующее: «Тот факт, что Протокол № 6 до сих пор не ратифицирован, в контексте сложившихся правовых реалий не препятствует признанию его существенным элементом правового регулирования права на жизнь».

Далее в обоих случаях следуют утверждения о невозможности назначения и исполнения наказания в форме смертной казни со ссылкой на Протокол № 6 от 28.04.1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г. и на статью 18 Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969 г. (далее – Венская конвенция). При обобщении этих подходов можно вплотную подойти к выводу о том, что, в соответствии со статьей 18 Венской конвенции государство, выразившее волю к заключению договора, должно соблюдать договор еще до вступления его в силу.

Схожие выводы можно встретить и у некоторых специалистов по праву. К примеру, вывод о том, что «возможно наличие обязательства, вытекающего из договора, еще не вступившего в силу» (В.Н. Мяснинкин «О толковании части 4 статьи 15 Конституции России»), либо вывод о том, что, «если государство подписало договор, подлежащий ратификации, но не ратифицировало его… оно должно вести себя так, чтобы это не противоречило данному договору» (Т.Н. Палькина «Проблемы реализации права на жизнь»), и др. Эти выводы также обосновываются статьей 18 Венской конвенции.

Верно ли то, что, согласно статье 18 Венской конвенции, договор подлежит соблюдению еще до его вступления в силу?

В начале буквально несколько слов о юридической силе Венской конвенции и ее действии по кругу государств. По сведениям, которые приводит Организация Объединенных Наций (далее – ООН), Венская конвенция вступила в силу 27.01.1980 г., а ее участниками в настоящее время являются только 111 государств-членов ООН, включая Российскую Федерацию как продолжателя бывшего СССР. Говоря другими словами, она действует лишь среди чуть более половины от общего количества государств-членов ООН и, соответственно, не действует среди остальных государств-членов ООН, в числе которых есть некоторые развитые страны, например, Французская Республика. Также Венская конвенция не действует среди государств, которые не являются членами ООН. Это означает, что действие содержащихся в ней договорных норм охватывает лишь ограниченное количество государств. Говоря другими словами, оценивать влияние не вступившего в силу договора на поведение государств через призму договорных норм, содержащихся в Венской конвенции, представляется возможным только в отношении государств, которые участвуют в Венской конвенции.

Регулируя отношения, связанные с соблюдением договора, Венская конвенция исходит из pacta sunt servanda – принципа добросовестного соблюдения государствами принятых ими обязательств, который является одним из принципов международного права (Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24.10.1970 г.). Статья 26 Венской конвенции предусматривает, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Можно заметить, что речь идет о действующем договоре, то есть договоре, который вступил в силу. Это означает, что статья 26 Венской конвенции обязывает государство соблюдать только вступивший в силу договор. Тем не менее, не исключаются случаи, в которых государство должно соблюдать и не вступивший в силу договор. Пункт 1 статьи 25 Венской конвенции устанавливает правило, по которому договор может временно применяться до его вступления в силу. Однако, будучи исключением, временное применение договора обязывает государство к соблюдению не вступившего в силу договора лишь в тех случаях, когда временное применение предусмотрено самим договором или согласовано иным образом.

Помимо этого, Венская конвенция налагает на государство обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу, которая нередко также именуется временной обязанностью в отношении договора. Статья 18 Венской конвенции предусматривает, что «государство обязано воздерживаться от действий, которые бы лишили договор его объекта и цели, если оно подписало договор… под условием ратификации… до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора; или оно выразило согласие на обязательность для него договора, – до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться». Анализ положений статьи 18 Венской конвенции с использованием общего правила толкования договоров, по которому «договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте» (п. 1 ст. 31 Венской конвенции) позволяет уяснить не только обстоятельства, при которых государство несет временную обязанность в отношении договора, а также ее временный характер и сроки, на которые она связывает государство в тех или иных обстоятельствах, но и существо этой обязанности.

Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу не является обязанностью постоянно или временно соблюдать не вступивший в силу договор, то есть обязанность совершать действия или воздерживаться от совершения действий, предусмотренных не вступившим в силу договором. Ее негативное по влиянию на поведение государства существо заключается в воздержании государства от создания препятствий, влияющих на возможность совершать обусловленные договором действия и бездействия (объект договора) после вступления договора в силу, а также влияющих на достижение ожидаемого от заключения договора результата (цель договора) после вступления договора в силу.

В целом к таким же выводам приводит анализ подготовительных материалов Венской конвенции, которые являются допустимым дополнительным средством толкования (ст. 32 Венской конвенции). Одобренный Комиссией международного права (далее – КМП) на ее восьмой сессии в 1966 г. Проект Статей о праве договоров с комментариями (далее – Проект Статей), который впоследствии был положен в основу Венской конвенции, из числа того материала, который связан со статьей 18 Венской конвенции, содержит следующее (перевод с английского языка выполнен мною):

«Статья 15. Обязанность государства не препятствовать цели договора до его вступления в силу

Государство обязано воздерживаться от действий, направленных на воспрепятствование цели договора, если:

(a) оно согласилось вступить в переговоры касательно заключения договора, – пока ведутся эти переговоры;

(b) оно подписало договор под условием ратификации, принятия или утверждения, – до тех пор, пока оно недвусмысленно не выразит своего намерения не становиться участником договора;

(c) оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, – до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу чрезмерно не задерживается.

Комментарий

(1) То, что обязанность добросовестно воздерживаться от действий, совершаемых с умыслом на воспрепятствование цели договора, связывает государство, которое подписало договор под условием ратификации, представляется общепризнанным. Из Дела, касающегося некоторых германских интересов в польской Верхней Силезии, определенно явствует, что Постоянная палата международного правосудия признала, что злоупотребление подписавшим договор государством его правами в течение промежутка времени, предшествующего ратификации, может быть равносильно нарушению его обязательств в отношении договора, если впоследствии произойдет ратификация договора. Комиссия сочла, что эта обязанность возникает на начальном этапе, когда государство соглашается вступить в переговоры касательно заключения договора. В особенности, это относится к государству, которое действительно ратифицирует, присоединяется, принимает или утверждает договор, в случае, когда существует промежуток времени до вступления договора в силу.

(2) Пункт (a) охватывает этап, на котором государство пока лишь согласилось вступить в переговоры касательно заключения предложенного договора. В этом случае обязанность воздерживаться от действий, направленных на воспрепятствование цели договора, существует пока продолжаются переговоры.

(3) Пункт (b) относится к случаю, в котором государство подписало договор под условием ратификации, принятия или утверждения, и предусматривает, что такое государство несет указанную в статье обязанность до тех пор, пока оно недвусмысленно не выразит своего намерения не становиться участником.

(4) Обязанность связавшего себя договором государства воздерживаться от подобных действий, безусловно, обладает особой значимостью и непреложностью. Тем не менее, поскольку вступление в силу договоров, и в особенности многосторонних договоров, требует много времени, либо не происходит совсем, необходимо ввести некое временное ограничение для этой обязанности. Поэтому пункт (c) указывает, что обязанность действует "до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу чрезмерно не задерживается"».

Из процитированной части Проекта Статей видно, что, КМП предполагала, что круг обстоятельств, при которых государство несет временную обязанность в отношении договора, будет более широким за счет того, что в число этих обстоятельств будет включено вступление государства в переговоры относительно заключения договора, а сама временная обязанность будет более узкой из-за охвата ею лишь случаев воспрепятствования цели договора. При этом временная обязанность в отношении договора рассматривалась не как обязанность постоянно или временно соблюдать не вступивший в силу договор, а как обязанность воздерживаться от действий, направленных на воспрепятствование цели договора.

Все вышеизложенное позволяет сделать некоторые выводы и касательно временной обязанности государства в отношении наиболее интересного с профессиональной точки зрения договора, а именно – налогового договора. Во-первых, государство не обязано соблюдать не вступивший в силу налоговый договор и не обязано совершать действия или воздерживаться от совершения действий, которые им предусмотрены, включая установление налоговых режимов для лиц и совершаемых ими операций, предоставление выгод и т.п., если только нет согласия о временном применении налогового договора.

Во-вторых, временная обязанность государства в отношении налогового договора также не обязывает государство соблюдать не вступивший в силу налоговый договор, но ограничивает государство в создании препятствий, влияющих будущую исполнимость налогового договора и способность налогового договора достичь в будущем результата, ожидаемого от его заключения.

В-третьих, действия, которые потенциально способны лишить налоговый договор его объекта и цели, чрезвычайно разнообразны, но преимущественно зависят от объекта и цели конкретного налогового договора. Поэтому во избежание нарушения временной обязанности в отношении налогового договора государству, являющемуся стороной в не вступившем в силу налоговом договоре, целесообразно давать оценку его предполагаемых действий в сфере налогообложения на предмет того, не лишат ли эти действия налоговый договор его объекта и цели.

В связи с этим довольно интересной представляется идея о системе тестов, выдвигаемая иностранными специалистами (см., например, Davis S. Jonas, Tomas N. Saunders. The Object and Purpose of a Treaty: Three Interpretive Methods, 2010; Jun Klabbers. How to Defeat a Treaty’s Object and Purpose Pending Entry into Force: Toward Manifest Intent, 2001 и др.).