Логин или email Регистрация Пароль Я забыл пароль


Войти при помощи:

Узнайте самые значимые изменения в работе бухгалтеров в 2019 году

практические решения для работы, советы по применению законодательства и кейсы по проверкам и отчетности от лучших спикеров ИРСОТ

Главная неделя для главбуха
   
График мероприятий

Аналитика / Налогообложение / Фундамент для закона

Фундамент для закона

Вступивший в силу 1 февраля 2010 г. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» вызвал неоднозначную реакцию у представителей юридической науки и участников коммерческой деятельности. Среди его недостатков отмечаются фрагментарность правового регулирования, чрезмерное увлечение программными положениями, не содержащими нормы права, некорректность отдельных законодательных решений, избыточное государственное вмешательство в личные дела (хозяйственную деятельность) субъектов торгового оборота и т.д. Автор настоящей статьи, соглашаясь со многими высказанными в литературе замечаниями, предлагает свой анализ структуры и содержания Закона

06.05.2010
ЭЖ «Юрист»
Автор: Софья Филлипова, к.ю.н., доцент кафедры коммерческого права МГУ им. М.В. Ломоносова

Обратимся к названию

«Об основах государственного регулирования...» — Закон именуется Основами, т.е. предполагается, что это некая база для правовой регламентации торговой деятельности, призванная упорядочить и систематизировать государственное регулирование торговли.

Необходимость в таком упорядочении назрела давно. Вопрос о систематизации торгового законодательства (в широком смысле — как массива нормативных правовых актов) долгое время интересует научную общественность. Дискуссии в основном сводятся к обсуждению целесообразности принятия Торгового кодекса, однако вопрос этот спотыкается о проблему отраслевой структуры российского права вообще (сугубо теоретическую, имеющую к практическому вопросу систематизации нормативных правовых актов о торговле отношение крайне опосредованное). Длительность и непродуктивность соответствующих дискуссий не доказывает отсутствие необходимости принятия Торгового кодекса, показывая, однако, что общественность сегодня не готова к существованию такового. Думается, принятие Закона, названного Основами, можно считать промежуточным, компромиссным вариантом. Это еще не Торговый кодекс (ни по структуре, ни по детальности регламентации), но оформленное признание потребности в упорядочении торгового законодательства.

Основы законодательства как вид нормативного правового акта принимались в Советском Союзе и содержали базовые правила регулирования определенного круга отношений и разграничение компетенции по регулированию таких отношений союзными республиками. По такой модели были построены, например, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24.06.81, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28.02.90 и др. Основы законодательства тогда рассматривались не как разновидность законов, а как особая форма нормативного правового акта наряду с кодексами и законами.

Принимались основы законодательства и Российской Федерацией (некоторые из принятых тогда Основ действуют и поныне, например Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.93). Возможность принятия такого вида нормативных правовых актов прямо предусматривалась ст. 81.1, 84.1 Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России от 12.04.78. Данный нормативный правовой акт принимался по вопросам совместного ведения России и субъектов Федерации федеральными органами государственной власти. Согласно этому акту органы власти субъектов  Федерации принимали собственные нормативные правовые акты.

Действующая Конституция РФ от 12.12.2003 не содержит ни возможности принятия Основ законодательства, ни разграничений по статусу законов и кодексов, поэтому после принятия Конституции РФ основы законодательства как особый вид нормативных правовых актов более не принимаются. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы, а также иные нормативные правовые акты субъектов.

Таким образом, легальных оснований для принятия Основ как вида нормативных правовых актов не имеется.

 

Преимущества и механизм действия

Основы законодательства как вид нормативных правовых актов по своему функциональному назначению имеют неоспоримые преимущества. В частности, они предполагают некоторую схематичность, программность такого рода документов, детализация положений которых должна была производиться на уровне законов субъектов Федерации. Исключение формы Основ не привело к автоматическому устранению потребности установления не столько норм, сколько схемы правового регулирования определенных общественных отношений, предполагающей распределение полномочий в регулировании между определенными органами государства, установление пределов правового регулирования в части невмешательства в сферы, не подлежащие нормирующему воздействию государства. Подобного рода программно-схематичные документы принимаются в виде федеральных законов. Например, подобную структуру и содержание можно наблюдать у Федерального закона от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», у ряда иных законов.

Уяснив иную в сравнении с подавляющим большинством законов формальную задачу Закона, можно с большим пониманием оценить его структуру и содержание и опровергнуть доводы многих критиков, полагающих недостаточно развернутым содержащееся в нем правовое регулирование торговой деятельности. Строго говоря, такового в Законе практически нет. Основная часть «содержательного» регулирования содержится или должна содержаться в иных нормативных правовых актах, Закон же — основы этого регулирования, системы торгового законодательства.

Каков механизм действия Закона в качестве основ? Обращает на себя внимание большое количество программных статей в Законе, содержащих не нормы права, а лишь определение целей, задач, методов, основ политики в области торговли и другие положения, собственно к торговой деятельности не относящиеся.

В процессе торговой деятельности субъекты Федерации сталкиваются с различными сферами, отнесенными в соответствии с Конституцией РФ к исключительному ведению России, совместному ведению России и субъектов Федерации. Так, по ч. «ж» ст. 71 Конституции, установление правовых основ единого рынка, основы ценовой политики отнесены к исключительному ведению России, а пункт «к» части 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относит к совместному ведению России и субъектов Федерации. Так вырисовываются контуры разграничения полномочий между Россией и субъектами Федерации, хотя и в чрезвычайно размытой форме. Конкретизация полномочий России и субъектов Федерации в части регулирования торговой деятельности произведена в анализируемом Законе: в ч. 1 ст. 3 определены виды нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность. Список  начинается с ГК РФ, а завершается нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Высказываемые в этой части критические замечания относительно того, что гражданское законодательство относится к исключительному ведению России, в связи с чем в одном перечне ГК РФ и нормативные правовые акты субъектов оказаться не могли, с легкостью опровергаются со следующей ссылкой. Торговая деятельность не является частью предмета гражданско-правового регулирования, обозначенного в ст. 2 ГК РФ без разграничения видов деятельности по сферам — предметам, а только по особенностям субъектного состава отношений (равные, обладающие автономией воли, имущественно самостоятельные), простой анализ положений Закона позволяет констатировать, что в нем больше публично-правовых, а не частно-правовых норм. Торговая деятельность как объект правового регулирования выделена по иному критерию, чем тот, по которому традиционно разграничиваются отрасли права, — не по предмету и методу, а по функциональной сфере.

Поскольку в основу такого выделения положен иной критерий, вовсе не является удивительным включение в состав торгового законодательства, регулирующего торговую деятельность, ГК РФ наряду с федеральными законами, регулирующими отношения, основанные на подчинении, нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Вопрос о составе законодательства, регулирующего торговлю, никакой связи с вопросом о системе (структуре) права не имеет. Торговая деятельность регулируется публично-правовыми  и частноправовыми нормами, при этом необходимости «взвешивать» удельный вес этих норм в общем массиве законодательства о торговле нет, поскольку никакой практически полезной информации ни о торговой деятельности, ни о ее правовом регулировании это не дает. За основу определения отраслевой принадлежности тех или иных правоотношений должен браться отнюдь не количественный критерий. Вряд ли вообще этот вопрос имеет практическое значение, ведь субъектам торгового оборота необходимо качественное и адекватное правовое регулирование, а не итоги теоретических дискуссий ученых. Адекватность же правового регулирования может достигаться лишь при комплексной, системной регламентации, а не выделении рафинированно-чистых отраслей права.  

Указанный вывод подтверждается частью 1 ст. 4 Закона, в соответствии с которой государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством установления требований к организации ее осуществления; антимонопольного регулирования; информационного обеспечения; государственного и муниципального контроля.

Как видим, собственно традиционных для гражданского права способов правового воздействия мы не встречаем.

 

Специальное назначение

Системообразующее значение Закона, позволяющее характеризовать его именно в качестве основ правового регулирования торговой деятельности, имеют ст. 5 и 6 Закона, в которых детально проводится разграничение предметов ведения России в лице правительства и федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования торговой деятельности. В этой части полномочия органов государственной власти Российской Федерации соответствуют общему, указанному выше направлению, заданному Конституцией РФ, — установление правовых основ единого рынка, тогда как органы государственной власти субъектов Федерации призваны реализовывать политику в области правового регулирования торговой деятельности, что в целом соответствует ч. 5 ст. 76 Конституции РФ.

Глава 4 Закона по названию и содержанию имеет характер программного документа, ст. 17, 18, 19 Закона вообще не содержат норм права, а лишь «пожелания» и рекомендации. В связи с этим на различного рода обсуждениях Закона высказываются замечания о неконкретности правового регулирования. Для верного понимания значения этих положений еще раз отметим специальное назначение Закона — не только и даже не столько регулирование торговой деятельности, сколько определение основ — политики правового регулирования торговли. Конкретизация в большой степени аморфных и ненормативных фраз Закона, создание подлинных норм права — дело законодателя субъекта Федерации. В связи с этим подобного рода замечания в «неконкретности» правового регулирования уместнее адресовать законам субъектов Федерации.

Например, положения в Законе г. Москвы от 09.12.98 «О торговой деятельности в городе Москве» выглядят неуместно. В частности, речь идет о ст. 5 Закона г. Москвы, названной «Разграничение компетенции Российской Федерации и города Москвы в сфере торговой деятельности». Очевидно, что подобного рода разграничения неуместно делать в законе субъекта Федерации.

 

Система целей

В Законе большое внимание уделено постановке целей. При общем негативном отношении субъектов права к подобного рода положениям законов хотелось бы сделать несколько замечаний о ценности формулирования целей права в нормативном правовом акте и уместности размещения подобных положений именно в Законе, позиционирующемся в качестве Основ правового регулирования.

Поскольку правотворчество — не хаотичный, а осмысленный процесс, то формированию нормативного правового акта всегда предшествует постановка целей. Цели принятия того или иного закона указываются в его концепции в качестве обоснования необходимости его принятия — ожидаемого результата действия закона. Вместе с тем особенности концепций и иных документов, входящих в пакет законопроекта, состоят в отсутствии обязательности установленных в них положений. Поэтому в процессе законотворчества в проект зачастую вносится множество поправок, искажающих до неузнаваемости его текст, что приводит к заведомой недостижимости целей, обозначенных в концепции разработчиками законопроекта. В таком случае принятие закона оказывается бессмысленным.

В связи с этим более перспективным для упорядочения правового регулирования является указание целей правового регулирования в тексте закона. Значение подобных положений заключается в их способности интегрировать вокруг себя иные нормативные правовые акты, определяя их содержание. Цели в праве сами по себе представляют собой систему с общими и конкретными целями. Такая система целей, зафиксированная в законе, и создает основу для правового регулирования соответствующей сферы общественного бытия нормативными правовыми актами субъектов Федерации, а также подзаконными нормативными правовыми актами.

В анализируемом Законе четко прослеживается попытка законодателя построить именно систему целей. Ядром ее является закрепленная Конституцией РФ цель установления правовых основ единого рынка (ст. 71). В Законе зафиксированы цели, направленные на достижение указанной в Конституции цели. Речь идет о предусмотренных в ст. 1 Закона целях:

— обеспечение единства экономического пространства;

— развитие торговой деятельности для удовлетворения потребностей экономики;

— обеспечение соблюдения прав и законных интересов поставщиков товаров;

— разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

При переходе на следующий уровень конкретизации в Законе фиксируются такие цели, как:

— согласование общественно значимых интересов хозяйствующих субъектов (ч. 1 ст. 7 Закона);

— стабилизация розничных цен на социально значимые продовольственные товары (ч. 5 ст. 8 Закона);

— формирование принципа добросовестности при заключении договоров между хозяйствующими субъектами (ч. 1 ст. 12 Закона);

— обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (ч. 3 ст. 17 Закона);

— достижение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (ч. 1 ст. 19 Закона);

— повышение эффективности управления в области торговой деятельности (ч. 1 ст. 20 Закона).

Как видим, конкретизируясь, система целей цементирует положения Закона, формируя положения законодательства о торговле, придавая им четкое направление. Тем самым Закон проявляет свои системообразующие торговое законодательство свойства, выступая для него основой законодательного регулирования.

Разместить:

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

   

Темы: Торговля