Антикоррупционные экспертизы

Проводимая Президентом Российской Федерации политика активно направлена на борьбу с этим злом как в части усовершенствования института наказания за коррупционные действия чиновников и должностных лиц, так и в части предупреждения возможности проявления коррупции.

В частности среди антикоррупционных мер можно можем отметить принятие Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 17.07.2009 г. № 172-ФЗ (далее – Закон) согласно которому прокуратурой РФ, государственными органами и организациями проводятся экспертизы нормативных правовых актов (НПА) и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Помимо обязательной экспертизы, проводимой госорганами, Закон также предоставляет институтам гражданского общества и гражданам возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу НПА (проектов НПА), которая также учитывается при принятии того или иного НПА. Для этого необходимо получить аккредитацию в Министерстве Юстиции, заполнив небольшое заявление (Прим., Приказ Министерства Юстиции Российской Федерации от 27 июля 2012 г. N 146 «Об утверждении административного регламента Министерства Юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации») и приложив подтверждающие документы.

Таким образом, законодатель привлекает гражданское общество к активному участию в борьбе с коррупцией и становлению правового государства.

Рассмотрим наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах и их проектах, с которыми сталкиваются в своей практике эксперты Группы компаний «Юрэнерго», проводя антикоррупционные экспертизы.

I. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в том числе:

• широта дискретных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц));

• определение компетенции по формуле «вправе» (диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций);

• выборочное изменение объема прав (возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц));

• отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка).

II. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, в том числе:

• злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций)

• юридико-лингвистическая неопределенность (употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).

Вот некоторые проекты нормативных правовых актов, в которых нашими экспертами были выявлены вышеуказанные коррупциогенные факторы:

1. Проект правил приобретения акцизных марок для маркировки алкогольной продукции и контроля за их использованием, утверждаемых Приказом Федеральной таможенной службы (далее – Правила).

В п.9 Правил указано «При невыполнении организацией требований настоящих Правил в части представления необходимых для регистрации заявления документов уполномоченный таможенный орган по истечении срока, указанного в пункте 7 настоящих Правил, в письменном виде извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления с одновременным возвратом представленных организацией документов. Денежные средства, уплаченные за акцизные марки, подлежат возврату по заявлению плательщика».

Вместе с тем срок, в течение которого, уполномоченный таможенный орган извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления Правилами не установлен, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка, а также коррупциогенным фактором, содержащим неопределенные требования к гражданам и организациям – злоупотребление правом заявителя органами государственной власти

Кроме того, в вышеуказанном пункте 9 Правил («уполномоченный таможенный орган в письменном виде извещает организацию») неясно определен порядок извещения организаций (посредством почтовой связи, по факсу, по электронной почте, выдает извещение на руки и т.д.), что также является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – неопределенность условий принятия решения, выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка.

Данные замечания были учтены законодателем и в принятом Приказе ФТС «Об утверждении правил приобретения акцизных марок для маркировки алкогольной продукции и контроля за их использованием» от 7 октября 2010 г. № 1849 пункт 9 содержит следующую формулировку «При невыполнении организацией требований настоящих Правил в части представления необходимых для регистрации заявления документов уполномоченный таможенный орган по истечении срока, указанного в пункте 7 настоящих Правил, в письменном виде посредством почтовой связи в течение трех рабочих дней извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления с одновременным возвратом представленных организацией документов. Денежные средства, уплаченные за акцизные марки, подлежат возврату по заявлению плательщика.».

В п.11, в абз.2 п.13, абз.2 п.43, абз.3 п.49 Проекта Правил установлена возможность направления уполномоченным таможенным органом письменных уведомлений в адрес организаций или выдача представителю организации.

Указанные положения могут являться коррупциогенными факторами в виде «определения компетенции по формуле «вправе» и «выборочного изменения объема прав». Замечания наших юристов были учтены и законодатель в принятом Приказе ФТС от 7 октября 2010 г. N 1849 предусмотрел срок, в течение которого направляются документы по почте, а также регламентировал выдачу на руки документов представителю организации только по его просьбе.

2. Проект приказа Минюста России «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, начальников и заместителей начальников территориальных органов Минюста России и урегулированию конфликта интересов».

В пункте 11 Проекта Положения о Комиссии указано «при возникновении личной заинтересованности члена Комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член Комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса».

В антикоррупционной экспертизе было указано, что у члена Комиссии при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, заинтересованность может быть не только личная, но и в пользу третьих лиц, что может быть коррупциогенным фактором, способным повлиять на принимаемое Комиссией решение.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагалось пункт 11 Положения о Комиссии изложить в следующей редакции: «при возникновении личной, прямой или косвенной заинтересованности члена Комиссии…».

Законодателем были учтены замечания антикоррупционной экспертизы специалистов ГК «Юрэнерго» и в принятом Приказе Минюста России от 7 сентября 2010 г. № 218 пункт 11 Положения о комиссии был изложен в следующей редакции «При возникновении прямой или косвенной личной заинтересованности члена Комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член Комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса.»

3. Проект Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации (далее – Регламент).

В пункте 80 Регламента указано «по результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в соответствии с законодательством Российской Федерации могут быть приняты следующие меры:

– вынесено предупреждение (внесено представление);

– приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;

– возбуждено дело об административном правонарушении;…»

Таким образом, Регламент устанавливает не обязательность принятия мер по результатам контроля в случае выявления правонарушений, а возможность, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и/или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно: широта дискреционных полномочий и определение компетенции по формуле «вправе», а также употребление категорий оценочного характера.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов экспертами предлагалось пункт 80 Регламента изложить в следующей редакции:

«По результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимается одна из следующих мер:

• вынесено предупреждение (внесено представление);

• приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;

• возбуждено дело об административном правонарушении;...»

Данные замечания экспертизы были учтены законодательными органами и в приятом Приказе Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456 в пункте78 Регламента указано:

«По результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации принимаются следующие меры:

• вынесение предупреждения (внесение представления);

• приостановление деятельности общественного объединения или религиозной организации;

• возбуждение дела об административном правонарушении;…»

4. Еще один из проанализированных проектов стал НПА Проект Постановления Правительства Российской Федерации об утверждении Положения о государственном надзоре в сфере рекламы (далее – Постановление правительства РФ, Положение).

В подпунктах «а» и «г» пункта 4 Положения «Антимонопольный орган при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы в пределах своих полномочий:

а) организует и проводит проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации о рекламе;

г) организует и проводит плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации о рекламе юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

Вместе с тем при экспертизе было выявлено, что порядок и сроки организации и проведения проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации о рекламе Положением не был установлен, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутствие или неполнота административных процедур.

Кроме того, Положением также не было установлено в каких конкретно случаях могут проводится плановые, а в каких неплановые проверки, что может являться коррупциогенным фактором – определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов экспертами Группы Компаний «Юрэнерго» предлагалось установить сроки и порядок проведения проверок, а также указать в каких конкретных случаях могут проводиться плановые и неплановые проверки.

Согласно подпункту «в» пункта 6 Положения «Должностные лица антимонопольного органа при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы в пределах своей компетенции имеют право получать образцы рекламных материалов, документов, объяснений в письменной  или устной форме, информации (в том числе составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, а также информации, составляющей государственную тайну при наличии у соответствующего должностного лица антимонопольного органа оформленного надлежащим образом допуска к сведениям соответствующей степени секретности), включая служебную переписку в электронном виде, необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями»

В данном пункте Положения законодателями изначально было определено, что антимонопольный орган вправе получать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей любую информацию и документы как относящиеся к проведению проверки соблюдения законодательства о рекламе, так и не относящиеся к последней, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан.

В подпункте «е» пункта 7 Положения установлено, что «Должностные лица антимонопольного органа, при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы, обязаны знакомить должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо их представителей с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы».

В то же время проведенный юридический анализ позволил определить, что процедура и сроки такого ознакомления с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы Положением не были установлены, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутсвие или неполнота административных процедур.

Кроме того, несмотря на установленную в п.10 Положения возможность обжаловать решения должностных лиц антимонопольного органа, сам порядок обжалования и сроки изготовления, направления решений должностных лиц антимонопольного органа в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Положении не указаны. Данный фактор может являться коррупциогенным, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутствие или неполнота административных процедур.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагалось установить сроки и порядок ознакомления с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы, а также изготовления и направления решений должностных лиц антимонопольного органа в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данные замечания были также учтены законодателем.

Еще одним достойным внимания юристов моментом в Постановлении Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2012 г. № 1346 «Об утверждении положения о государственном надзоре в области рекламы» является указание законодателей того, что должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного надзора, пользуются правами, установленными статьей 33 Федерального закона «О рекламе», соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15 – 18 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также несут ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5 положения).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных статьей 35.1 Федерального закона «О рекламе» (пункт 7 положения).

В пункте 8 положения указано, что в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии со статьями 9 – 13 и 14 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также мероприятия по контролю, при проведении которых взаимодействие антимонопольных органов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями не требуется и обязанности по предоставлению информации и исполнению требований антимонопольных органов на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не возлагаются.

Согласно п.10. положения сроки и последовательность административных процедур и административных действий при осуществлении государственного надзора, в том числе при проведении проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устанавливаются административными регламентами, утверждаемыми в установленном порядке.

5. Следующим, подвергшимся экспертизе НПА, явился Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (размещен на едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (http://regulation.gov.ru/) 21.05.2013 ID: 00/04-2072/05-13/26-13-4)

В абзаце 3 статьи 1 Проекта предлагается возложить на лиц, профессионально оказывающих услуги по организации досуга в ночное время, обязанность принимать меры в местах оказания указанных услуг, направленные на предупреждение незаконного оборота и потребления наркотических средств и психотропных веществ. Новелла уже в этой общей части содержит признаки коррупциогенных факторов, поскольку вовлекает неопределенный круг лиц, занятых в сфере организации развлекательных услуг в рамках гражданских правоотношений, в исполнение публичных функций и решение задач Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков (выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

В этом же абзаце лицам, профессионально оказывающим услуги по организации досуга в ночное время, вменяется в обязанность обеспечивать контроль за помещениями и поведением получателей услуг, в том числе с использованием технических и иных средств, что позволяет сделать вывод о наличии коррупциогенного фактора – наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Контроль за помещениями и поведением получателей услуг, направленный на обнаружение определенных химических веществ с использованием технических средств не согласуется с принципами гражданского права, которым регулируются отношения в сфере оказания развлекательных услуг между их организаторами и получателями. Вопросы отбора подобных технических средств и их использования регулируются специальными нормативными актами органов исполнительной власти РФ в области публичных отношений в сфере, например, уголовно-процессуальных отношений. При этом круг лиц, которые вправе осуществлять контроль с использованием технических средств, всегда ограничен рамками должностных лиц государственных органов, наделенных правом проведения подобного рода контроля.

Кроме того, открытый список средств – технических и иных – указывает на наличие коррупциогенного фактора – широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Также в абзаце 3 статьи 1 Проекта на лиц, профессионально оказывающих услуги по организации досуга в ночное время, возлагается обязанность организовывать предварительные (при поступлении на работу) и периодические направления на медицинские осмотры (обследования) работников на предмет употребления наркотических средств и психотропных веществ. Это положение Проекта содержит явно выраженные коррупциогенные факторы (выборочное изменение объема прав, установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций).

Кроме того, принудительная медицинская экспертиза работника по инициативе работодателя в рамках трудовых отношений, возникающих в сфере гражданского права, является прямым нарушением ч.1 ст. 21 Конституции РФ и косвенно ставит под сомнение презумпцию невиновности, закрепленную ч.1 ст. 49 Конституции РФ.

Все замечания экспертов Группы Компаний «Юрэнерго» касающиеся данного Постановления направлены в соответствующие законодательные органы и будем надеяться, что данные замечания также будут учтены законодателем.

В заключении хотелось бы отметить, что существующая в Российской Федерации на сегодняшний день возможность проведения гражданами, юридическими лицами антикоррупционных экспертиз НПА и их проектов, проведения общественных консультационных советов весьма актуальные, насущные и крайне необходимые мероприятия для основания и развития демократического, правового общества и налаживания конструктивного диалога между государством и гражданами.

Каждый гражданин имеет право непосредственно участвовать в законотворческом процессе, вносить свои предложения и, таким образом, делать личный вклад в формирование прозрачной, четкой и антикоррупционной законодательной базы государства.