Обзор практики рассмотрения споров, связанных с оспариванием нормативных актов государственных органов и органов местного самоуправлениям

Арбитражный суд Владимирской области
ОБЗОР
практики рассмотрения споров, связанных с оспариванием нормативных актов государственных органов и органов местного самоуправлениям
I. Общие положения

Настоящий обзор подготовлен в соответствии с планом работы Арбитражного суда Владимирской области на I полугодие 2007 года.

Предметом исследования настоящего обзора является судебная практика Арбитражного суда Владимирской области по рассмотрению заявлений, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, за 2006 год и первый квартал 2007 года, анализ которой показал, что за указанный период рассмотрено 12 дел по данной категории споров, из них: удовлетворено 2 заявления, отказано в удовлетворении 2 заявлений, удовлетворено частично 1 заявление.

В кассационном порядке обжаловано и отменено 1 решение суда.

Из рассмотренных арбитражным судом заявлений об оспаривании нормативных правовых актов по пяти арбитражным делам было прекращено производство по делу в связи с отменой оспариваемых актов принявшими их органами. По одному делу было прекращено производство из-за неподведомственности данного спора арбитражному суду.

При рассмотрении дел указанной категории следует правильно разграничивать нормативные и ненормативные акты.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Таким образом, нормативные акты характеризуются общеобязательностью, всеобщностью и возможностью неоднократной реализации.

В отличие от них ненормативные акты устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращенные к отдельному физическому или юридическому лицу, применяются однократно и после реализации прекращают своё действие. Грань между нормативными и ненормативными актами не всегда чётко выражена в связи с тем, что оба вида правовых актов имеют много общего. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом спорном случае индивидуально и осуществляется исходя из содержания акта, его структуры и формы выражения, способа регулирования отношений, характера действия, порядка принятия и доведения до сведения исполнителей.

Количество дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном суде незначительно. Это связано с тем, что конфликт в сфере нормотворчества возникает редко и недопустим в принципе.

Важное значение для правильного и единообразного рассмотрения дел данной категории имеет Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 200.4 года №80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Судебная практика показывает, что чаще оспариваются нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами.

II. Практика рассмотрения дел данной категории

2.1. Если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом, срок действия которого истек после подачи в суд соответствующего заявления, прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, арбитражный суд не вправе прекратить производство по делу.
Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления главы округа "Об установлении норм накопления твердых бытовых отходов".

В обоснование заявленного требования он указал, что оспариваемое постановление принято главой округа с превышением полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством. При этом прокурор исходил из положений, содержащихся в Законе Владимирской области от 11.05.2005 № 53-03 "О наделении статусом городского округа муниципального образования округ. Муром и установлении его границы", пунктом 24 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 3 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьёй 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89 "Об отходах производства и потребления".

Арбитражный суд признал постановление главы органа местного самоуправления "Об установлении норм накопления твердых бытовых отходов" в редакции, действовавшей до 14.11.2006, не соответствующим вышеназванным законам исходя из следующего.

10.03.2006 главой округа было принято постановление "Об установлении норм накопления твердых бытовых отходов", которым утверждены нормы накопления твердых бытовых отходов в отношении поименованных в приложении к нему объектов образования отходов (продовольственный магазин, универсальный магазин, промтоварный магазин и т.д.) с указанием единицы измерения и нормы накопления (среднегодовой и среднесуточной).

Данное постановление содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.

Указанное позволяет сделать вывод, что постановление от 10.03.2006 обладает признаками нормативного правового акта.

14.11.2006 главой округа было принято постановление, которым внесены изменения в постановление от 10.03.2006,и приложение к нему с указанием на вступление этого постановления в силу с момента его подписания.

С принятием постановления от 14.11.2006 оспариваемое постановление утратило признаки нормативного правового акта, поскольку стало содержать нормы для определенного лица - общества с ограниченной ответственностью, в связи с чем прокурор уточнил, что им оспаривается постановление от 10.03.2006, действовавшее в редакции до 14.11.2006.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 12.07.2006 № 182-0 "По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества "Кузбасэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно - финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", следует, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом, срок действия которого истек после подачи в суд соответствующего заявления, прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, арбитражный суд не может прекратить производство по делу.

В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно пункту 24 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Аналогичная норма содержится в части 3 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и пункте 3 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Полномочия по разработке и принятию нормативных правовых актов по вопросам нормирования в области обращения с отходами органам местного самоуправления городских округов названными Федеральными законами не предоставлены.

Иные федеральные законы и нормативные правовые акты также не предусматривают полномочий указанных органов для принятия таких правовых актов.

Следовательно, оспариваемое постановление, действовавшее в редакции до 14.11.2006, принято главой округа с превышением полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, и привело к нарушению прав и свобод лиц, в отношении которых в период с 10.03.2006 до 14.11.2006 указанным постановлением были установлены нормы накопления твердых бытовых отходов.

Таким образом, арбитражный суд правомерно рассмотрел требования прокурора о законности решения главы округа, несмотря на то, что в дальнейшем, до вынесения решения судом, обжалуемая часть нормативного акта была отменена.

2.2. Департамент государственного регулирования топливно-энергетического комплекса администрации Владимирской области обладает правом установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Индивидуальный предприниматель П. обратилась в арбитражный суд с требованием о признании решения Департамента государственного регулирования топливно-энергетического комплекса администрации Владимирской области "Тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям общества с ограниченной ответственностью" недействующим, как не соответствующего Федеральному закону от 14.04.1995 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", имеющему большую юридическую силу.

Арбитражный суд отказал в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя П. по следующим причинам.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов определены в статье 6 Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в числе которых предусмотрены полномочия по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям.

Правление Департамента государственного регулирования топливно-энергетического комплекса администрации Владимирской области в сентябре 2005 года приняло решение, которым с 01.10.2005 были установлены тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям указанного общества.

Как установлено арбитражным судом, общество до 01.10.2005 осуществляло оказание услуг по передаче электрической энергии абонентам, в том числе и индивидуальному предпринимателю П., по договорной цене в размере 10 процентов от стоимости электрической энергии.

В нарушение действующего законодательства указанная цена не была утверждена в установленном порядке.

И только после обращения общества в Департамент государственного регулирования топливно-энергетического комплекса администрации Владимирской области Правлением на основании данных экспертизы расчётных документов было принято решение об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям общества со сроком их действия с 01.10.2005 по 31.12.2006.

Данное решение было опубликовано в газете "Владимирские ведомости" №327-334 от 26.10.2005.

В процессе судебного разбирательства арбитражный суд пришел к выводу, что указанное решение соответствует Федеральному закону от 14.04.1995 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

В соответствии со статьей 5 Федерального Закона Правительству Российской Федерации или федеральному органу исполнительной власти в области регулирования тарифов предоставлены полномочия по установлению основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и утверждению правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергии.

Постановлением от 26.02.2004 № 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии" Правительство Российской Федерации утвердило Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой W энергии в Российской Федерации и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Указанные Основы ценообразования и Правила государственного регулирования разработаны в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и во исполнение его, не отменены и не изменены в установленном порядке.

Из положений Правил государственного регулирования следует, что действие настоящих Правил о введении тарифов и (или) их предельных уровней с начала очередного года на срок не менее одного года не распространяется на решения регулирующих органов об установлении тарифов для организаций, в отношении которых ранее не осуществлялось государственное регулирование тарифов.

В соответствии с положениями, содержащимися в пункте 10 Правил государственного регулирования, для организаций, в отношении которых ранее не осуществлялось государственное регулирование тарифов, тарифы на очередной и текущий периоды регулирования рассчитываются независимо от сроков подачи материалов.

Поскольку в отношении общества государственное регулирование тарифов ранее не осуществлялось, то следует признать правомерным применение Правлением Департамента государственного регулирования топливно-энергетического комплекса администрации Владимирской области приведенных положений Правил государственного регулирования и установление экономически обоснованных тарифов.

2.3. Совет народных депутатов не вправе своим решением устанавливать иной порядок уплаты земельного налога, чем предусмотрено федеральным законодательством.

Прокурор Владимирской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1, 2.2 решения городского Совета народных депутатов "Об уплате земельного налога и арендной платы за землю в 2005 году" как не соответствующими статье 17 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 "О плате за землю" и нарушающими права и законные интересы организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд удовлетворил требования заявителя исходя из следующего.

29.11.2004 городским Советом народных депутатов было принято решение "Об уплате земельного налога и арендной платы за землю в 2005 году", которым установлены сроки уплаты земельного налога, а именно: 15 января, 15 февраля, 15 марта, 15 апреля, 15 июня, 15 июля равными долями из расчета 1/12 суммы земельного налога,, причитающегося к уплате в предыдущем году.

В соответствии со статьёй 17 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 "О плате за землю" суммы налога уплачиваются равными долями не позднее 15 сентября и 15 ноября. Органы местного самоуправления с учетом местных условий вправе устанавливать другие сроки уплаты налога. Следовательно, сроки уплаты налога на землю (15 сентября и 15 ноября) могут быть изменены органами местного самоуправления на другие даты. В то же время основной принцип уплаты налога, а именно два раза в год равными долями, должен оставаться неизменным, поскольку он относится не к элементу "срок уплаты ", а к порядку уплаты налога.

Определив дополнительные сроки уплаты земельного налога, Совет народных депутатов фактически изменил порядок уплаты налога на землю, установленный статьёй 17 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 "О плате на землю", незаконно возложил на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанность по уплате авансовых платежей по земельному налогу. Кроме того, несвоевременная уплата земельного налога в сроки, установленные оспариваемым решением, может привести к нарушению прав названных выше налогоплательщиков и к тому, что в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации налоговым органом могут быть взысканы пени, а также налоговые санкции.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 30.01.2001 № 2-П, Определениях от 07.02.2002 № 37-0 "По жалобе гражданина Кривихина Сергея Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями абзаца третьего статьи 143 и пункта 2 статьи 145 Налогового кодекса Российской Федерации" и от 10.07.2003 № 342-0 "По жалобе гражданки Шуклиной Людмилы Викторовны на нарушение её конституционных прав положением пункта 1 статьи 3 Закона Магаданской области "О введении в действие на территории Магаданской области единого налога на вменённый доход для определённых видов деятельности", правовое регулирование не должно ухудшать положение налогоплательщиков по сравнению с тем, как оно определяется Федеральным законом, носить дискриминационный характер, вводить необоснованные и несправедливые различия и ставить одни категории налогоплательщиков в худшее по отношению к другим положение, то есть нарушать конституционный принцип равенства.

Спорные нормы могут повлечь произвольное и дискриминационное её применение государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками.

А с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в пунктах 4, 5 Постановления от 08.10.1997 №13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14.07.1995 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году", местные налоги являются только тогда законно установленными в муниципальных образованиях, когда они введены в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными федеральным законом.

2.4. Совет народных депутатов не наделён полномочиями в сфере ценообразования на природный газ, отпускаемый населению.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим решения Совета народных депутатов как не соответствующему Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", поскольку Совет вышел за рамки своих полномочий, установив предельный уровень платежей граждан, использующих природный газ на хозяйственно-бытовые нужды, в размере 84%, и фактически обязав заявителя произвести перерасчет платы за газоснабжение с 19.02.2006.

Арбитражный суд признал решение Совета народных депутатов в части обязания заявителя произвести перерасчет платы за газоснабжение с 19.02.2006 с учетом введенного предельного уровня платежей граждан несоответствующим Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и не действующим в этой части.

Проанализировав решение, суд пришёл к выводу о том, что фактически Совет своим решением обязал заявителя предъявлять к оплате гражданам потребленный ими природный газ по цене, составляющей 84% от цены, установленной решением правления Департамента государственного регулирования топливно-энергетического комплекса.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" цены на природный газ, реализуемый населению, устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которым на территории Владимирской области является Департамент цен и тарифов администрации Области (до 2006 года - Департамент государственного регулирования топливно-энергетического комплекса). Как следует из материалов дела, такие цены на 2006 год были установлены решением правления Департамента государственного регулирования топливно-энергетического комплекса от 19.12.2005.
Таким образом, приняв решение об обязании заявителя произвести перерасчёт платы за газ, исходя из 84% от его стоимости, орган местного самоуправления района превысил свои полномочия, нарушив тем самым федеральное законодательство в сфере ценообразования на природный газ, отпускаемый населению.

2.5. Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области наделён полномочиями осуществлять ценообразование в отношении тепловой энергии.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Правления Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области "О тарифах на тепловую энергию", как принятое с нарушением Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных Приказом ФСТ России №20-э/2 от 06.08.2004, "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 №109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", "Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 №109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", Федерального закона от 14.04.1995 №41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Данным постановлением Правлением Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области был установлен тариф на тепловую энергию, отпускаемую обществу с ограниченной ответственностью в следующих размерах: в период с 01.08.2006 по 31.12.2006 - 392 руб. 04 коп., а с 01.01.2007 - в размере 414 руб. 77 коп. за 1 Гкал.

Согласно статье 2 Федерального закона от 14.04.1995 №41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется на основе принципов, изложенных в настоящем Федеральном законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней.

В соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 №41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Правительством Российской Федерации постановлением от 26.02.2004 № 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" были утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, которые определяют основные принципы и методы регулирования тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и на соответствующие услуги и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Указанными нормами определён перечень материалов, представляемых организациями в подтверждение обоснованности тарифов. Согласно данным нормативным актам, регулирующие органы определяют экономическую обоснованность расходов и проводят соответствующие экспертизы.

Суд, оценив все представленные в дело материалы, пришёл к выводу о том, что тариф на тепловую энергию определен Департаментом в соответствии с требованиями Федерального закона 14.04.1995 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

III. Выводы по результатам обобщения

Судебная практика свидетельствует о выработанном в арбитражном суде едином подходе к правовой оценке оспариваемых нормативных актов.

Устанавливая соответствие решения местного органа власти федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судьи исходят из принципа правовой системы Российской Федерации: верховенства Конституции Российской Федерации и верховенства законов, наличия нескольких уровней законодательных актов в российской правовой системе, связи нормативно-правовых актов одного уровня.

При определении компетенции органа, принявшего правовой акт, учитывается, что полномочия каждого органа власти или должностного лица определены в нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность.

При рассмотрении каждого арбитражного дела об оспаривании нормативного акта обязательно проверяется официальная публикация нормативного акта, поскольку согласно статье 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Судья
Е.А. Фиохина
Начальник отдела анализа
и обобщения судебной практики,
учёта законодательства
Т.Ю. Кочеловская

Комментарии

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий