Взятки не сглаживаются

Наступление на коррупцию, начатое в 2008 году, стало для Дмитрия Медведева одним из национальных проектов на посту президента. Итоги более чем двухлетнего похода неоднозначны. С одной стороны, создана серьезная правовая база для антикоррупционной борьбы. С другой стороны, как показывает как официальная, так и представленная независимыми экспертами статистика, уровень коррупции в стране фактически не снижается.
С 2008 года президент Дмитрий Медведев объявил борьбу с коррупцией вопросом национальной безопасности. Коррупция тормозит экономическое развитие, обрекает на неудачу борьбу с терроризмом, отрезает для бизнеса возможности защитить права собственности. Иностранные инвесторы на все призывы президента приходить в Россию, в том числе входить в проект создания инновационного центра в Сколково, первым делом указывают на высокий уровень коррупции в стране. В целом объявленная президентом модернизация российской экономики с целью ускоренного экономического роста с коррупцией никак не совмещается.

Где борьба?
Первая составляющая борьбы с коррупцией — предупреждение. В том числе повышение для чиновников рисков или вообще закрытие возможностей для личного обогащения с использованием служебного положения. До 2008 года наиболее значимыми вехами в предупреждении коррупции стали попытки правительства сократить количество госуслуг, в том числе лицензируемых видов деятельности, а также попытка сокращения для чиновников возможностей вымогать деньги из среднего и малого бизнеса при проверках. В 2004 году был создан Совет при президенте по борьбе с коррупцией, в 2006 году была ратифицирована Конвенция ООН по борьбе с коррупцией (проверка ее выполнения будет в 2011 году). Согласно ей началась антикоррупционная корректировка закона о госзакупках с переводом почти всех видов закупок в аукционную форму, для устрашения коррупционеров в УК были введены нормы о конфискации имущества.

В 2008 году указом Дмитрия Медведева был утвержден первый "Национальный план по борьбе с коррупцией". Его исполнение началось с принятия пакета антикоррупционных законов, в том числе базового — "О противодействии коррупции" (аналогичные региональные законы приняты уже в 76 регионах). Также был откорректирован в сторону ужесточения контроля за поведением чиновников закон о государственной гражданской службе. В развитие этих законов выпущены указы президента, которые ввели обязательную публикацию деклараций о доходах и имуществе чиновников на всех уровнях власти, а также уточнили принципы служебного поведения чиновников вплоть до запрета оставлять себе полученные при исполнении служебных обязанностей любые подарки. Во всех госорганах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупции, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Аналогичные комиссии создаются в региональных и муниципальных министерствах и ведомствах. Комиссии будут проверять достоверность деклараций, следить, чтобы чиновники выполняли свои обязанности по информированию о склонении их к коррупционным действиям (ввести такую обязанность собираются и суды) и о возникновении в их деятельности конфликта интересов. Также без согласия комиссии чиновник в течение двух лет после ухода с госслужбы не может перейти в коммерческую или некоммерческую организацию в сфере, которую он курировал. Комиссии уже успели оправдать свое существование. По информации президентского Совета по борьбе с коррупцией за 2009 год, ими было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 человек, а по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы. Наконец, разработан проект типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих, который будет входить в трудовой договор чиновника. А в МВД подумывают и о том, чтобы ввести для своих сотрудников специальную проверку на коррупционную устойчивость.

В антикоррупционные достижения последних двух лет можно занести и закон об антикоррупционной экспертизе законопроектов. Кстати, в результате его действия можно оценить объем незакрытых коррупционных возможностей. По информации главы администрации президента Сергея Нарышкина, за 2009 год органами прокуратуры и Минюстом было проверено более 800 тыс. действующих нормативно-правовых актов и их проектов. В них было выявлено около 48 тыс. коррупционных фактов.

Кроме того, были в очередной раз ужесточены правила проверки госорганами малого и среднего бизнеса — теперь только прокуратура формирует сводный план проверок, а внеплановые проверки возможны лишь с согласия прокурора. В очередной раз была ужесточена и система госзакупок — с 1 июля этого года начался перевод всех аукционов в электронную форму. В электронную форму начался и перевод всех госуслуг. На большую часть из них были до этого приняты административные регламенты, которые определяют сроки и порядок предоставления госуслуг. Было приказано повысить и открытость судов — все суды вплоть до мировых обязаны будут публиковать свои решения на своих сайтах. Дело дошло и до силовых ведомств — в президентском совете разрабатываются требования к их открытости.

Список проведенных за два года мероприятий этим не исчерпывается и в целом выглядит весьма внушительным. Эксперты оценивают его в целом позитивно. Тем не менее по обновленному индексу восприятия коррупции в разных странах, расcчитываемом Transparency International, Россия заняла 154-е место из 174 возможных, опустившись за год на восемь позиций.

Где маржа?
Однако эксперты говорят о том, что все принятые меры все равно не позволяют эффективно и доказательно выявлять коррупционеров. Собственно, это признал и сам президент, когда 14 июля на заседании Совета законодателей заявил, что, несмотря на все меры, "никаких значимых успехов" в борьбе с коррупцией он "отметить" не может. (Кстати, в его блоге количество обращений граждан по поводу коррупции в среднем в два раза превышает количество обращений по другим темам.)

Анализ показывает, что причин тому несколько. Во-первых, российским чиновникам нет равных в изыскании способов обхода возведенных антикоррупционных барьеров. Возьмем госзакупки, где собственно и происходит львиная доля всех коррупционных действий — "распилов" и "откатов" и где, по оценкам главы КУ президента Константина Чуйченко, в результате очищения от коррупции и неэффективности можно изыскать до 1 трлн рублей бюджетных денег в год (см. “Ъ” от 30 октября). Уже полгода длящийся скандал с закупкой медицинских томографов, где цены завышались чуть ли не в три раза (маржа, по оценке самого Дмитрия Медведева, составляла две цены томографа — см. “Ъ” от 11 августа) и который вызвал нешуточный гнев президента, здесь даже не главный показатель. Заказы на строительство и на отдельные виды сложного медицинского оборудования по закону о госзакупках в силу их специфики пока еще размещаются через конкурсы, а не аукционы. Конкурсы, где госзаказчик может выставлять дополнительные требования,— явный коррупционный механизм, который власти намерены окончательно заменить на электронные аукционы (с сохранением только предквалификационных требований с антикоррупционной защитой, чтобы по цене конкурировали на аукционе равные по квалификации компании). Кстати, сам Дмитрий Медведев на встрече с главой КУ 10 августа квалифицировал все происходящее с закупками томографов уже не как коррупцию, а как "циничное, хамское воровство государственных денег".

Больше настораживает предоставленная господином Чуйченко 29 октября на совещании по исполнению президентских поручений информация о завышении цен на бензин. Бензин для госнужд закупается на аукционах по критерию минимальной цены. Однако, как сообщил глава КУ, средняя цена закупки 92-го бензина у различных госзаказчиков, независимо от близости к НПЗ и от близости их друг к другу, различалась до 30% и даже превышала уровень цен бензоколонок. Как добились госзаказчики такого результата на аукционах, где по закону выигрывать должен поставщик с минимальной ценой, господин Чуйченко не объяснил. Но, скорее всего, эти госзаказчики вряд ли так простодушны, чтобы впрямую нарушать закон. Просто появились схемы обхода электронных аукционов, хотя они считаются панацеей от коррупции в госзакупках. Граждане в прошлом году сообщили президенту в его блоге, как на сайте госзакупок госзаказчики отсекали "ненужных" поставщиков. В написании названия лота отдельные русские буквы заменялись на аналогичные по написанию латинские, и предложение могли найти на сайте только предупрежденные, вошедшие в сговор с недобросовестным чиновником компании.

Во-вторых, несмотря на все успехи в антикоррупционной экспертизе законов, законодательство все еще остается дырявым. 14 июля на заседании Совета законодателей в Кремле председатель Совета федерации Сергей Миронов сообщил: "Поистине коррупционным эдемом сегодня остается порядок выделения земельных участков и весь спектр земельных правоотношений. При этом настораживает то, что новые коррупционные схемы выстраиваются без формального нарушения действующего законодательства, следовательно, законодательство нужно корректировать".

В-третьих, и те меры, которые уже введены, зачастую не выполняются или просто нереализуемы. Так, на заседании Совета законодателей Дмитрий Медведев сам признал, что существующий порядок передачи имущества госслужащим в доверительное управление при его переходе из бизнеса на госдолжность "вообще не работает" и, возможно, надо создавать "государственные конторы", которым он будет передавать имущество в управление. Не все так хорошо и с декларациями. По оценкам экспертов, у антикоррупционных комиссий в органах госуправления фактически нет средств и возможностей для проверки достоверности деклараций чиновников (см. интервью с Еленой Панфиловой). Для проверки достоверности, а иными словами, для поисков той самой "маржи", надо найти полученное в результате коррупционных действий скрытое где-то имущество и деньги. Эксперты говорят, что это можно сделать только при введении контроля расходов. К тому же реальные доходы не позволяет оценивать и огромный масштаб наличного оборота в стране.

Напомним, что такой контроль уже пытались ввести в 90-е годы. Однако неудачно. Соответствующий закон просуществовал год и был отменен якобы из-за отсутствия у налоговой службы технических возможностей для его выполнения. Предложения о возврате контроля за расходами периодически звучат в парламенте. Как и о введении сопутствующего и также установленного в Конвенции ООН требования, чтобы бремя доказательства законности полученных доходов и имущества, в отношении которых есть подозрения в нелегальности источников их приобретения, лежало не на государстве, а на госслужащих. Ввести этот принцип предложил президенту на том же Совете законодателей господин Миронов.

Правда, заметим, что "маржу" даже при введении контроля за расходами весьма сложно искать. Она зачастую прячется в труднодоступных местах за рубежом. 6 апреля на заседании своего Совета по противодействию коррупции сложности признал и Дмитрий Медведев. Он так отреагировал на прозвучавшие предложения заключить "некие соглашения" с офшорными зонами и специальными налоговыми юрисдикциями: "Я думаю, что это, к сожалению, малореально. С ними сейчас пытаются бороться, в том числе и в формате “двадцатки”. Как ни приеду куда-нибудь на такое мероприятие, все выступают, говорят, что нужно сокращать количество зон со специальным налоговым режимом, хотя это сделать не так просто, и плюс есть определенные преимущества в использовании этих форм. Но то, что они вряд ли с нами будут заключать соответствующие соглашения, я думаю, очевидно. Нужно действовать немножко по-другому". Как действовать — президент не уточнил.

Где посадки?
Вторая составляющая борьбы с коррупцией — неотвратимость наказания. Здесь за два года также приняты различные меры. Согласно тому же отчету Сергея Нарышкина на заседании президентского совета, в МВД и Генпрокуратуре созданы спецподразделения для борьбы с коррупцией. Усилен прокурорский надзор за исполнением законов органами, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность и расследование уголовных дел о коррупции. В соответствии с международными конвенциями в УК внесены нормы, позволяющие привлекать к уголовной ответственности за коррупционные преступления иностранных должностных лиц. В КОАП внесены нормы об административной ответственности юрлиц за коррупционные правонарушения. Также, по словам главы администрации, активизировались проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции на всех уровнях государственного и муниципального управления. В результате, как доложил тогда на заседании Сергей Нарышкин, в 2009 году выявлено свыше 263 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции. Это на четверть больше, чем в 2008 году.

Однако при неснижающемся уровне коррупции громких дел почти не наблюдается. Хотя, по оценке президентского совета, количество привлеченных к ответственности руководителей органов госвласти и местного самоуправления растет. На заседании совета глава администрации сообщил о "пресечении" преступной деятельности ряда региональных руководителей, в том числе и. о. вице-премьера Республики Карелия, вице-губернатора Курганской области, заместителей губернаторов Брянской, Волгоградской, Орловской областей, должностных лиц правительств Амурской и Новосибирской областей, председателя думы Ставропольского края. Тем не менее уже через три месяца после этого доклада господин Миронов на заседании Совета законодателей отмечал: "Среди осужденных за коррупционные преступления преобладают мелкие взяточники. Подавляющее большинство доказанных в суде сумм взяток — от 500 рублей до 3 тыс. рублей. Фактически сохраняется тенденция отлова мелкой, так называемой коррупционной рыбешки, а акулы от коррупции остаются, к сожалению, безнаказанными".

До прошлой недели не было продвижения и международным громким делам типа "дела Daimler" (см. “Ъ” от 13 ноября). Но все равно пока что заявлено о мошенничестве, а не о коррупции. Кстати, на том совещании по исполнению президентских поручений 29 октября генпрокурор Юрий Чайка фактически объяснил, как коррупционеры уходят от ответственности за коррупцию в госзакупках. "Прокуроры же (теперь.— “Ъ”) ориентированы на то, чтобы при утверждении обвинительных заключений оценивать всю полноту проведенного расследования и установление реального умысла, а не списывать все на халатность",— доложил он президенту. Дмитрий Медведев, правда, не прокомментировал это замечание.

Неотвратимости наказания за коррупцию пока нет и в системе госслужбы (см. колонку Владимира Южакова). При этом в новом национальном плане по борьбе с коррупцией до 2011 года, где расписаны новые меры вплоть до создания на базе президиума президентского Совета по противодействию коррупции постоянно действующего штаба по борьбе с коррупцией (возможно, это и будет требуемый Конвенцией ООН специальный орган), нигде не поручается изменить определенные нормы в законе о госслужбе.

В целом понятно, что без политической воли никаких больших посадок за коррупцию в стране не будет, тем более если все можно чиновникам списать на халатность. Демонстрация политической воли, правда, состоялась на том же совещании 29 октября. После доклада Константина Чуйченко об объемах коррупционных и неэффективных закупок и Юрия Чайки о мерах Дмитрий Медведев заявил: "Надо самым внимательным образом разбираться с теми, кто причастен, и сажать в тюрьму, разбираться и сажать в тюрьму. Другого выхода нет. У нас, в отличие от других стран, нет смертной казни за это. Иногда считают, что это помогает. Но то, что за такие правонарушения должны следовать длительные сроки заключения, ни у кого сомнений вызывать не должно, прежде всего, у Генеральной прокуратуры и у Следственного комитета".

Цена вопроса
Владимир Южаков
директор департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок
Возможности успеха антикоррупционной политики принципиально ограничены двумя обстоятельствами. Первое — сохранение ряда фундаментальных условий воспроизводства коррупции. Это незавершенность передела собственности, сохранение в руках чиновников возможности распоряжения основной частью активов, монополизм подконтрольных чиновникам организаций, отсутствие полноценной политической конкуренции. Однако и при сохранении этих условий можно существенно снизить уровень коррупции и даже перейти в рейтингах в их первую половину — в число относительно "чистых" от коррупции стран. Но этому мешает второе обстоятельство — детали правового регулирования пусть даже и правильной политики, предопределяющие непоследовательность ее реализации. Дьявол кроется в деталях.

Их не так уж и много. В первую очередь это сохраняющаяся в законодательстве возможность для чиновника выполнять свои обязанности в состоянии конфликта интересов, что позволяет извлекать коррупционную выгоду, принимая решения в личных целях. Вопиющая, на глазах у всех расцветавшая ситуация — мэр, не только имевший возможность, но и принимавший решения в пользу семейного бизнеса. При этом руководитель страны, признавая наличие в этой ситуации конфликта интересов, оценивал это как этический вопрос. Рецепт предотвращения подобных ситуаций (а они — массовая основа системной коррупции) известен. Нормы законодательства об урегулировании конфликтов служебных и личных интересов должны содержать прямой и безусловный запрет на принятие чиновником каких-либо решений (совершения действия или бездействия) в отношении лиц (в том числе организаций), связанных с его личными интересами. Наказание за нарушение этого запрета должно быть жестким, начиная с отстранения от должности.

Другая дьявольская деталь — признание необходимости выявления коррупциогенных факторов в законодательстве не сопровождается обязательностью их устранения, запретом на принятие содержащих их нормативных правовых актов. Ответственность за их появление даже в выставленных на публичное обсуждение законопроектах, таких как ФЗ "О полиции", никто не несет. Более того, выявлению не подлежит и половина из известных типов коррупциогенных факторов.

Третья деталь — отсутствие обязательной ответственности чиновников за проступки, в том числе и коррупционного характера. В ФЗ о гражданской службе установлено, что руководитель чиновника может принять решение о дисциплинарном взыскании в отношении своего подчиненного, совершившего нарушение, а может и не принимать. Это само по себе коррупциогенный фактор — основа постоянно воспроизводящей коррупцию круговой поруки. Но это означает, что и в отношении коррупционных нарушений подчиненного можно не принимать решений, даже о дисциплинарном взыскании.

"Дьявольские детали" можно в короткий срок настроить на заявленные цели антикоррупционной политики, повысив тем самым ее шансы на успех.

Комментарии

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий