Инструкции и регламенты для закупочного стандарта

Основные характеристики закупочного стандарта - это универсальность и публичность. Он доступен на сайте заказчика или, если это прямо предписано законодательством, в Единой информационной системе. Этот документ должен регулировать все стадии проведения любой закупки. Однако помимо норм универсальных существуют и нормы, которые используются лишь на отдельных этапах работы. Эти нормы не должны противоречить закупочному стандарту. Они должны развивать именно отдельные положения закупочного стандарта. Публичность для них не является необходимой, а потому они собираются в отдельные инструкции и регламенты.

Цели составления инструкций и регламентов

Инструкции и регламенты, принятые в развитие положения о закупках, составляются, чтобы:

• не перегружать закупочный стандарт процедурными вопросами (зачастую стандарт получается и без того весьма объемным документом);
• не публиковать документы, касающиеся исключительно внутренней работы организации (в то время как стандарт почти всегда публичен);
• представить сотрудникам организации наглядную и легкую в исполнении инструкцию (юридическая техника стандарта не всегда облегчает его понимание для неподготовленного пользователя);
• иметь возможность легко совершенствовать положения этой инструкции в случае необходимости (стандарт же, как правило, пересматривается лишь по сложной процедуре).

Иными словами, если закупочный стандарт является своего рода локальным документом, то инструкции и регламенты - это "шпаргалки" по его применению. В свою очередь, регламентом, как правило, именуется документ более строгой юридической техники, в то время как инструкция должна отличаться наглядностью. Обычно регламентом оформляется работа того или иного органа либо структурного подразделения, например регламент работы отдела закупок. А инструкция определяет последовательность действий при осуществлении того или иного бизнес-процесса, например инструкция по публикации сведений о закупке в Единой информационной системе.

Техника составления инструкций и регламентов

Из всех правил юридической техники важнейшим для инструкции является структура. Второе правило, которое необходимо помнить при ее написании, это наличие у каждой нормы одного и только одного толкования. В остальном изяществом юридической техники можно пренебречь ради ясности. В документе для внутреннего пользования допускается простота формулировок и обобщенность терминов. Кроме того, сами предложения лучше формулировать в стиле пошагового алгоритма действий.

Приведем пример оформления одной и той же нормы на уровне закупочного стандарта и на уровне инструкции по работе конкурсной комиссии.

Закупочный стандарт

"После окончания срока приема заявок комиссия осуществляет их вскрытие с занесением в протокол условий каждой заявки, оценку заявок на предмет соответствия их требованиям конкурсной документации и сопоставление заявок, признанных соответствующими конкурсной документации, в порядке и по критериям, установленным конкурсной документацией."

Инструкция

"Прием заявок завершился. Комиссия:

1) вскрывает все конверты с заявками;

2) заносит в протокол условия каждой заявки из раздела "коммерческое предложение";

3) проверяет, правильно ли оформлена заявка и все ли документы к ней приложены (требования см. в разделах документации "Требования к оформлению заявки" и "Состав заявки");

4) если заявка оформлена неправильно или нет нужных документов, то комиссия заносит это в протокол;

5) заявки, к которым нет претензий, сравниваются - для этого заполняется таблица сравнения (см. раздел документации "Критерии и порядок сопоставления предложений"); таблица заполняется для каждой заявки следующим образом:

а) в заявке находится предложение по каждому критерию;

б) в зависимости от уровня предложения по каждому критерию выставляется балл;

в) балл умножается на удельный вес критерия;

г) полученные произведения суммируются.

6) заявка, набравшая наибольшее количество баллов, объявляется заявкой победителя;

7) фирменное наименование / Ф.И.О. победителя заносится в итоговый протокол."

Как видно из образца, стандарт говорит о том, что нужно делать, а инструкция - о том, как это сделать правильно. При этом суть таких разъяснений не должна искажать норму стандарта. В идеале, как уже было сказано, само существование каждого регламента и каждой инструкции должно быть оговорено стандартом (например, фразой о том, что "порядок работы закупочной комиссии при осуществлении выбора победителя закупки определятся Регламентом работы закупочной комиссии"). Как минимум в преамбуле каждого регламента или инструкции должны содержаться ссылки на те пункты закупочного стандарта, разъяснению которых эти инструкции и регламенты посвящены.

Существенно осложняет практическую работу существование нескольких одноуровневых норм по одному и тому же вопросу. Ведь эти нормы начинают "конкурировать" между собой, что быстро приводит к хаосу. А потому очень важно разграничивать сферу действий одноуровневых документов, в том числе инструкций и регламентов. В идеале границы их действия должны совпадать со сферой ответственности подразделения или с длительностью бизнес-процесса. Иногда повторение одних и тех же норм в разных документах неизбежно (например, порядок разъяснения конкурсной документации уместен и в регламенте закупочной комиссии, и в инструкции по проведению конкурса). В этом случае особенно важно следить за тем, чтобы было именно повторение одной и той же нормы, а не две различные ее трактовки.

Не нужно бояться в инструкциях и регламентах подробностей, которые на первый взгляд могут показаться излишними. Главное, чтобы эти документы были понятны тем сотрудникам, которые будут их применять. В сущности, адресность является одной из главных характеристик инструкции.

Как уже упоминалось выше, адресатами инструкций и регламентов могут быть либо сотрудники одного подразделения, либо сотрудники, вовлеченные в одни бизнес-процессы. На практике один документ может сочетать в себе две эти адресности (например, инструкция по проведению конкурса адресована всем сотрудникам, ответственным за реализацию данного способа закупки, но при этом одновременно может содержать в себе и исчерпывающую регламентацию работы конкурсной комиссии). Для лучшего понимания рассмотрим каждый из этих двух случаев.

Регламент подразделения

Регламентирована может быть работа не только ежедневно действующего структурного подразделения (такого, как отдел закупок), но и специально создаваемых, в том числе сводных, комиссий (например, конкурсной комиссии или комиссии по обжалованию нарушений, допущенных сотрудниками в процессе закупок).

Регламент подразделения как правило охватывает следующие вопросы.

1. Цель деятельности подразделения.
2. Вопросы, входящие в зону ответственности подразделения.
3. Перечень сотрудников, входящих в подразделение на постоянной или временной основе.
4. Порядок исполнения подразделением своих обязанностей.
5. Порядок взаимодействия с другими подразделениями в рамках исполнения своих обязанностей.

Дополнительно в таком регламенте может быть описан алгоритм работы сотрудников данного подразделения по каждой из задач подразделения в том случае, если можно сформулировать исчерпывающий перечень таких задач.

Структурируются нормы регламента по модели положения о закупках, но не столь многоуровнево: как правило, норма формулируется в рамках одного пункта, а однородные нормы объединяются в подпункты. Редко регламенты бывают столь объемными, что требуют объединения разделов в главы и части, но отдельные пункты иногда все же требуют выделения подпунктов.

В качестве примера структуры регламента подразделения приведем следующее положение с разделами.

Регламент подразделения

1. Общие положения

2. Цели и задачи комиссии по закупкам

3. Состав комиссии по закупкам

4. Функции комиссии по закупкам

5. Права и обязанности комиссии, ее отдельных членов

6. Регламент работы комиссии

Инструкция по работе конкурсной комиссии

Инструкция, в отличие от регламента подразделения, представляет собой прежде всего наглядное описание алгоритма. Потому основой его содержания является изложение последовательности действий в рамках реализации той или иной задачи. Перечислению должно предшествовать указание на субъектов этих действий.

Наглядность оправдывает наличие в инструкции таких специфических для современной юридической техники вещей, как схемы и иллюстрации. При этом не стоит забывать о том, что схемы эти должны носить утилитарный характер. То есть не надо пытаться уместить в одну схему весь сложный процесс, ведь целесообразнее выделить в нем укрупненные блоки и каждому из таких блоков посвятить отдельную схему.

Идеальное описание каждого процесса в инструкции должно сочетать в себе следующие элементы:

• формулировка цели, субъектов действия, предшествующего и последующего процесса;
• схемы последовательной реализации процесса, в том числе с указанием возможных вариантов развития событий;
• текстовые пояснения схемы с перечнями совершаемых в рамках каждого шага действий.

Даже сведенные к минимуму требования в отношении юридической техники не допускают неточностей и двусмысленностей в формулировках. Допускаются упрощения и развернутые комментарии, однако при этом не стоит впадать ни в минимализм, ни в многословие. Комментарий должен быть подробным ровно настолько, чтобы "разжевать" требование, но при этом не усыпить читающего.

Публикация инструкций и регламентов

По общему правилу не требуется публикация инструкций и регламентов, поскольку эти документы предназначены для внутреннего пользования. Однако существуют и исключения.

Несмотря на отсутствие прямого указания в законодательстве регулируемым заказчикам целесообразно публиковать те инструкции и регламенты, которые посвящены взаимодействию с поставщиком. Это, например, регламент проведения конкурса, регламент подписания договора, регламент приемки поставки товара (выполнения работ, оказания услуг) и т. п. Ведь такие регламенты содержат в себе "правила игры" между заказчиком и поставщиком. А значит, в том случае, если в опубликованном положении о закупках содержатся ссылки на эти правила, но сами они не опубликованы, заказчик рискует быть обвиненным в сокрытии от участников закупок порядка их проведения. Требование же о публичности, предъявляемое ко всем регулируемым закупкам, этого не допускает.

Пограничной является ситуация с регламентами, посвященными отдельным бизнес-процессам закрытых закупок. Например, регламент рассылки и разъяснения документации о закупке, сведения о которой содержат государственную тайну. В этом случае заказчик не обязан публиковать такой регламент, однако должен опубликовать те его нормы, которые касаются поставщиков, в закупочной документации.