Защита от контролера

- Анатолий Емельянович, как Вы оцениваете новый Закон? 

- На мой взгляд, он как нельзя более актуален в силу трех своих составляющих. Первая составляющая - политическая. Наконец-то государство повернулось лицом к представителям малого и среднего бизнеса. Этот поворот произошел довольно оперативно и последовательно: в мае прошлого года Президент подписал Указ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», а уже 26 декабря - обсуждаемый нами Закон № 294-ФЗ.

Вторая составляющая Закона - экономическая. Конечно, в мае прошлого года  никто еще не говорил о финансовом кризисе, но сейчас соответствующий Закон оказался как нельзя кстати, и,  возможно, именно малый и средний бизнес помогут вывести Россию из кризиса. К тому же не следует забывать и о намерении нашей страны вступить в ВТО, которая в обязательном порядке потребует от России четкого правового регулирования бизнеса этого рода.

Третья, самая важная составляющая Закона №294-ФЗ, о которой  прежде всего и хотелось бы сегодня поговорить, - правовая. Она выражена в самом тексте Закона.

Отмечу, что Закон в целом конкретный, последовательный и понятный для применения.

- Почему Вы так уверены в том, что Закон заработает, что он будет защищать предпринимателей от ущемления их прав при проверках, проводимых чиновниками?

- Одно из основных положений Закона посвящено принципам защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Первый из них - преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Второй, на мой взгляд, очень важный принцип - презумпция добросовестности предпринимателей.

Третий, не менее важный принцип заключается в следующем.  Органы государственного контроля и их должностные лица могут проводить проверки, только если они уполномочены на это. Закон ко всему прочему закрепляет принцип недопустимости проведения проверки в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля по одному и тому же основанию и предмету.

Важно и то, что органы государственного контроля (надзора) несут ответственность за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля.

В Законе четко расписаны виды проверок, их основания, а также указано, что может быть предметом проверки. Отмечено, что проверки могут проводиться только в служебное время, на основании соответствующего приказа или распоряжения. Более того, такое распоряжение не может выдаваться в произвольной форме, она разрабатывается и устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. То есть будет единая форма, по которой должны отдаваться распоряжения и приказы о проведении проверок предпринимателей.

И последнее: организацию проведения плановых проверок на государственном уровне Закон возлагает на Генеральную прокуратуру Российской Федерации в виде формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Внеплановые выездные проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством к субъектам малого и среднего бизнеса, могут быть проведены в связи с возникновением угрозы жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, безопасности государства, чрезвычайных ситуаций, а также в связи с нарушением прав потребителей. Проводятся такие проверки, как правило, после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

- Какие права предпринимателей при осуществлении проверки предусматривает Закон? 

- Этому вопросу посвящена глава 3 Закона. Руководитель предприятия или иное уполномоченное им лицо имеют право присутствовать при проверке. Более того, большинство проверок не могут проводиться в отсутствие этих лиц. Руководитель имеет право давать объяснения по всем вопросам, знакомиться с результатами проверки и обжаловать действия проверяющих органов в вышестоящий орган или в суд.

Та же глава 3 предусматривает право юридических лиц и предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора). Ведь иногда контролеры приходят на фирму, изымают без необходимости документы, осуществляют иные неоправданные действия, в результате фирма не работает несколько дней. Встает вопрос о возмещении вреда и об упущенной выгоде, о затратах на представителя для обжалования результатов проверки и т.д. Порядок возмещения вреда и убытков предусмотрен  действующим гражданским законодательством, а источником возмещения вреда, как определил Закон, является  соответствующий бюджет.

- Как Вы считаете, дополнит ли этот механизм Постановление Пленума ВАС РФ «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц», проект которого уже более года разрабатывается в Высшем Арбитражном Суде? 

- На мой взгляд, этот вопрос сегодня уже достаточно урегулирован. Более того, Закон № 294-ФЗ уточнил данный механизм, указав, что при проведении незаконной проверки возмещаются и упущенная выгода, и моральные страдания индивидуального предпринимателя, и расходы на представителя при оспаривании результатов проверки. На практике суды не испытывают с этими вопросами затруднений.

Проблемы, поднимаемые в проекте Постановления, более глобальны, нацелены на мировую практику. У нас они пока не очень понятны, и положения проекта идут, что называется, со скрипом, особенно среди отдельных ученых.

- Закон предусматривает, что контролирующие органы могут принимать специальные административные регламенты проведения проверок. Как Вы считаете, справедливо ли то, что конкретизация правил контроля отдается на откуп самим контролерам? 

- Не вижу в этом ничего плохого. Во-первых, данные регламенты должны соответствовать Закону. В противном случае предприниматель имеет полное право их обжаловать.

Во-вторых, сам по себе регламент, как правило, залог соблюдения порядка. Потому что предприниматель всегда имеет возможность следить, соответствует ли ход проверки, осуществляемой органом, установленному им же регламенту. Если нет, результаты проверки могут быть обжалованы.

  В-третьих, невозможно все детально прописать в Законе. Он устанавливает только общие принципы и направления проведения контроля (проверок). В таких же специфических сферах, как банковская, таможенная, антимонопольная, лицензионная и в других, необходимо детальное специальное регулирование.

Кроме того, раз Закон исходит из презумпции добросовестности предпринимателя, будем же исходить из нее и в отношении контролирующих органов. Не все же они функционируют только для того, чтобы мешать бизнесу и «кошмарить» его. Там работают умные люди, которые прекрасно понимают политическую волю и не будут действовать ей вопреки.

Наоборот, я бы сказал, что есть другая опасность: в результате этих регламентаций, предусмотренных Законом, государственные органы на определенном этапе снизят активность проверок, что может отрицательно сказаться на защите интересов общества и потребителей. Потому что наряду с большинством предпринимателей законопослушных есть и те, которые работать по закону не хотят.

-  Появилась статья, которой не было в старом Законе № 134-ФЗ: результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона, не могут являться доказательствами нарушения предпринимателем обязательных требований. 

- Да, это ст. 20, очень важная и императивная. В данной статье прямо указано, что именно является грубым нарушением закона. Это императивная норма, и если будет установлено, что проверка была проведена с грубым нарушением закона, то ее результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований законодательства при осуществлении предпринимательской деятельности.

- Анатолий Емельянович, новый Закон действует чуть более двух недель, и понятно, что рано говорить о том, как сложится практика его правоприменения. Но можно ли сделать какие-то прогнозы? 

- Недавно в Екатеринбурге по инициативе ФАС УО было проведено совещание судей административных коллегий и представителей науки, посвященное как раз вероятным проблемам применения нового Закона. «Обкатав» эти вопросы, мы увидели, что, возможно, судам придется столкнуться с некоторыми проблемами.

Одна из проблем касается сферы применения Закона № 294-ФЗ. В ч. 3 ст. 1 Закона отмечено, что его положения не применяются, в частности, к действиям госорганов при проведении административного расследования. Вэтом плане не совсем понятно, как необходимо трактовать понятие «административное расследование»:

• только как определенную стадию от момента выявления административного правонарушения в конкретных областях законодательства до составления протокола об административном правонарушении (ч. 1, 6 ст.28.7 КоАП РФ);
• в более широком смысле - как в целом производство по делу об административном правонарушении от момента возбуждения дела до момента вынесения постановления о привлечении лица к административной ответственности (либо до момента прекращения дела при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ)?

Посовещавшись, мы пришли к выводу, что под административным расследованием в ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ следует понимать любые процессуальные действия, совершаемые в рамках производства по делу об административном правонарушении с целью сбора и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении.

Если термин «административное расследование» в ч. 3 ст. 1 Закона №294-ФЗ толковать в узком смысле, то это повлечет необходимость использовать положения Закона при применении мер обеспечения производства по делу, которое осуществляется без вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, что противоречит смыслу и цели содержащихся в ч. 3 ст. 1 Закона.

- Каковы будут последствия для предпринимателя в случае проведения проверки с грубым нарушением требований Закона?

- В силу ст. 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного (муниципального) контроля с грубыми нарушениями требований названного Закона, подлежат отмене вышестоящим органом или судом на основании заявления проверяемого лица со всеми вытекающими последствиями.

Возникает вопрос: имеются ли правовые основания для привлечения лица к административной ответственности, если факт наличия административного правонарушения выявлен только по результатам проверки с грубым нарушением?

В данной ситуации возможно два варианта. Первый - акт проверки недействителен, однако имеются другие доказательства по делу: свидетельские показания, признание предпринимателя в том, что в результате своей деятельности он допустил какие-либо нарушения. То есть если в протоколе имеются доказательства, достоверность которых у судьи не вызывает сомнения, то нет оснований признавать такой протокол об административном правонарушении недопустимым или недостаточным доказательством по делу.

Второй вариант, более распространенный на практике, - в протоколе об административном правонарушении нет сведений о других доказательствах административного правонарушения, кроме ссылки на акт проверки, который составлен с грубыми нарушениями требований Закона. В данном случае судья должен оценить этот факт с точки зрения недостаточности имеющихся в материалах дела доказательств. Судья может признать, что нарушение не доказано и предприниматель будет освобожден от административной ответственности.

КоАП РФ предоставляет возможность суду, рассматривающему дело об административном правонарушении или жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, проверить законность собранных по делу доказательств, в том числе и тех, которые были получены до возбуждения дела об административном правонарушении (ст. 26.11, 29.10, 30.6). Применительно к системе арбитражного процесса эти положения усиливаются ч. 1 ст. 189, ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 207 АПК РФ. Согласно этим нормам исследуемая категория дел рассматривается по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными главой 25 АПК РФ, что позволяет арбитражному суду установить факт нарушения порядка проведения проверки при рассмотрении дела об административном правонарушении.

В то же время лицо, привлеченное к административной ответственности, не лишено возможности до оспаривания постановления по делу об административном правонарушении в порядке главы 24 АПК РФ оспорить действия по проведению мероприятий по контролю и надзору.

- Анатолий Емельянович, по Вашему мнению, как можно будет предотвратить эти проблемы?

- Я думаю, что с учетом прошедшего в Екатеринбурге обсуждения Закона следует подготовить соответствующее Информационное письмо Президиума ВАС РФ, разъясняющее арбитражным судам порядок применения отдельных положений нового Закона.

Важно также учесть и практику применения старого Закона № 134-ФЗ (сейчас уже не действующего), которая формировалась таким образом, что суды полагали - действие Закона не распространялось на случаи привлечения к административной ответственности на основании КоАП  РФ. Поэтому не менее важно, чтобы суды не перенесли свое отношение к старому Закону на новый и помогли ему заработать.

Комментарии

Наталья Валентиновна

24 июля 2009 г. в 14:49

Спасибо большое, Анатолий Емельянович!

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий