«Административные» дела

— Какова статистика отмен судебных актов в арбитражных судах Московского округа? Не могли бы Вы  назвать типичные причины отмен в работе вашего состава?

 

— Арбитражными судами, входящими в Московский округ (АС города Москвы, АС Московской области, Девятый и Десятый АС), рассматривается значительное число споров, возникающих как из гражданских, так и из административных и иных публичных правоотношений. Например, Арбитражным судом города Москвы в 2009 г. рассмотрено 153 014 дел, из которых 22 088 дел по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

ФАС МО, рассматривающим дела в кассационном порядке и проверяющим законность решений и постановлений, отменяется незначительная часть из принятых этими судами судебных актов. Так, в 2009 г. были поданы кассационные жалобы по 14 892 делам, из которых по 2433 делам судебные акты были отменены или изменены.

Нашим судебным составом, рассматривающим административные дела, отменены судебные акты по 147 из 1643 рассмотренных дел. При этом по основаниям нарушения судами норм процессуального права отменяются единичные административные дела – 4%. В основном отмены связаны с неправильным применением норм материального права. Обусловлено это в первую очередь тем, что законодательство, регулирующее административные и иные публичные отношения, постоянно меняется. Так, в КоАП РФ, принятый в 2001 г., с 2002 г. вносились изменения и дополнения более 120 федеральными законами. Поэтому применение той или иной новой нормы вызывает определенные затруднения и вопросы у правоприменительных органов. При формировании судебной практики возникают вопросы истолкования новых законов и у арбитражных судов первой и апелляционной инстанций.

 

— По каким категориям дел судебная практика находится, на Ваш взгляд, на стадии формирования? В чем суть спорных вопросов и какова позиция ФАС МО?

 

— Формирование судебной практики по применению того или иного законодательства, в том числе и административного, – процесс постоянный. И утверждать, что по делам, связанным с применением таможенного законодательства, судебная практика не меняется, а по делам, связанным с антимонопольным законодательством, только формируется, было бы неверно.

Например, по подведомственности дел арбитражному суду сформировалась судебная практика, есть разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ. Однако недавно встал вопрос о подведомственности арбитражным судам дел по оспариванию постановлений судебных приставов-исполнителей о привлечении к административной ответственности. При его обсуждении в ФАС МО пришли к мнению, что в силу   п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ и ч. 2 ст. 207 АПК РФ арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании постановлений судебных приставов-исполнителей, вынесенных в отношении должностных лиц по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.14, 17.15 КоАП РФ, поскольку субъектом оспариваемого правонарушения является физическое лицо, не осуществляющее предпринимательскую деятельность.

Стоит упомянуть о вопросах применения ст. 4.1 КоАП РФ «Общие правила назначения административного наказания». В результате обсуждения было решено, что при рассмотрении споров, связанных с привлечением к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ за нарушение законодательства о рекламе, содержащей одни и те же сведения в отношении одного объекта, подлежит применению ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, поскольку размещение одного рекламного продукта в разных источниках не свидетельствует о совершении разных правонарушений и соответственно лицо подлежит привлечению к административной ответственности один раз.

 

— Какая категория дел встречается в работе ФАС МО чаще всего? С чем это связано? По каким из споров суд проводит обобщения?

 

— На протяжении последних лет значительную часть дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, составляют споры, связанные с применением таможенного законодательства. В 2009 г. рост таких дел, поступивших на рассмотрение в наш суд, составил более 100%.

Это обусловлено большим числом активно работающих в Москве и Московской области таможенных органов, таких как Зеленоградская и Центральная акцизные таможни, а также Федеральная таможенная служба. Оспариваются не только постановления таможенных органов о привлечении к административной ответственности за нарушение таможенных правил (в основном за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров, административное наказание за которые предусматривает значительные административные штрафы, часто превышающие стоимость товара), но и немалое число решений по определению таможенной стоимости товаров, о квалификации товаров в соответствии с кодами ТН ВЭД России, влияющих на уплачиваемые таможенные платежи. Поэтому не случайно судом систематически обобщается судебная практика по данной категории дел. Так, Президиумом ФАС МО 25.06.2010 был утвержден Обзор практики применения таможенного законодательства. До этого был проведен анализ, посвященный рассмотрению судом дел по главе 16 КоАП РФ «Административные правонарушения в области таможенного дела (таможенных правил)».

Не остаются без внимания и другие административные дела. В частности, представляет интерес обобщение по привлечению арбитражными судами к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Хотелось бы отметить, что в суде ведется большая работа по анализу и обобщению судебной практики по рассмотрению не только административных, но и гражданских дел, поэтому каждый желающий, зайдя на сайт нашего суда и ознакомившись с журналом «Вестник Федерального арбитражного суда Московского округа», найдет ответы по всему спектру вопросов, связанных с хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей.

 

— Велика ли доля процессуальных нарушений административных органов при привлечении к административной ответственности, достаточных для оценки их решений как незаконных?

 

— В силу требований ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает не только наличие соответствующих полномочий административного органа, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, но и то, соблюден ли предусмотренный КоАП РФ порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Поэтому суды по всем делам об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, рассмотрении соответствующих заявлений обращают внимание на нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ. Ведь они являются основанием для отмены постановления административного органа или отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности при условии, что данные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Практически все нарушения процессуальных требований совершаются административными органами при составлении протоколов об административных правонарушениях и вынесении постановлений (решений).

Положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения, при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе, указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются.

Суды при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности или дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверяют в первую очередь соблюдение положений ст. 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено соответствующее дело, – были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении.

Согласно ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В силу ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника.

В отсутствие названных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ). Приведенный перечень законных представителей юрлица закрытый. В связи с этим суды исходят из того, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. По этому его извещение не может считаться извещением законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ позволяет участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве защитника лицу, действующему на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить также выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

 

— Каково Ваше профессиональное объяснение сложившейся ситуации?

 

— К сожалению, несмотря на обширную практику по вопросам, связанным с применением процессуальных норм при рассмотрении административными органами административных дел, порядок привлечения к административной ответственности нарушается этими органами по значительному числу дел. Отчасти это можно объяснить жесткими временными рамками составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 28.5 КоАП РФ, и рассмотрения административных дел, так как по большинству дел постановление не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

 

— Существуют ли проблемы взаимодействия КоАП РФ и АПК РФ в части административного судопроизводства?

— Между нормами КоАП РФ и АПК РФ действительно имеются коллизии по некоторым вопросам процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. Однако значительных проблем при рассмотрении арбитражными судами дел как о привле чении к административной ответст венности, так и об оспаривании соответствующих решений административных органов это не вызывает.

В силу Федерального конституционного закона от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией РФ, данным Законом, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. По этому на таком уровне юридической силы нормативных правовых актов, как федеральные законы, АПК РФ играет главную роль в определении порядка судопроизводства в арбитражных судах, в том числе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

ВАС РФ в Постановлении Пленума от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал, что судам при рассмотрении дел, отнесенных КоАП РФ к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применятся судами. В дальнейшем в постановлениях Пленума, в частности от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», ВАС РФ дал арбитражным судам разъяснения по применению норм КоАП РФ и АПК РФ при рассмотрении данной категории дел.

 

— Несмотря на законодательный запрет на организацию и проведение азартных игр без лицензии, продолжают создаваться различного рода игорные заведения, этому требованию не соответствующие. Поступают ли к вам подобные дела и в чем их специфика?

 

— Действительно, не все игорные заведения вне игорных зон прекратили деятельность по организации и проведению азартных игр, создаются новые игорные заведения, не относящиеся к букмекерским конторам и тотализаторам. В связи с этим административные органы стали передавать на рассмотрение арбитражных судов дела о привлечении лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр без лицензии, к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

В арбитражных судах не сложился единый подход к решению вопроса о наличии в действиях подобных лиц состава данного административного правонарушения, предусматривающего ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Одни арбитражные суды (к ним относятся и суды всех инстанций Московского округа) привлекают данных лиц к административной ответственности, приходя к выводу о наличии в их действиях состава административного правонарушения, когда административным органом установлен факт осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе вне установленных игорных зон, без специального разрешения (лицензии).

При этом суды исходят из того, что в силу ст. 3, 4, 13, 14 Закона об азартных играх деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне осуществляется на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоны, а вне игорной зоны – на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, так как в силу подп. 104 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ«О лицензировании отдельных видов деятельности» (в редакции Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ) подобная деятельность подлежит лицензированию.

Однако некоторые суды в таких обстоятельствах отказывают в привлечении к административной ответственности. Они полагают, что состав ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ охватывает лишь те случаи, когда лицо осуществляет без лицензии (разрешения) какую-либо деятельность, на которую в принципе может быть получена лицензия (разрешение), а деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон запрещена. Другие же суды основываются на том, что ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление без лицензии лишь той деятельности, которая подлежит лицензированию в силу Закона № 128-ФЗ, а с 30.07.2009 деятельность по организации и проведению азартных игр не относится к числу лицензируемых.

По моему мнению, данный вопрос может быть решен введением специальной нормы об административной ответственности за организацию и проведение азартных игр без лицензии (разрешения) вне специально создан ных зон.

Комментарии

Вы также можете   зарегистрироваться  и/или  авторизоваться  

Имя *

Комментарий *    

Добавить комментарий